1916年6月29日，在段祺瑞的授意下，中华民国大总统黎元洪正式颁发申令，昭示天下，宣告恢复民元《临时约法》和旧国会：
共和国体，首重民意，民意所壹，劂维宪法，宪法之成，专待国会。我中华民国国会自三年一月十日停止以后，时越两载，迄未召复，以至开国五年，宪法未定。大本不立，庶政无由进行，亟应召集国会，速定宪法，以协民志，而固国本。宪法未定以前，仍遵行中华民国元年三月十一日公布之《临时约法》，至宪法成立为止。其二年十月五日宣布之《大总统选举法》系宪法之一部，应仍有效。
《临时约法》既经明令恢复，鉴于责任内阁制恢复后，段祺瑞自袁世凯时代继承而来的“国务卿”一职在法律上已失去了依据。
因此，在同一日的另一大总统申令中，黎元洪下令废除北洋政府的国务卿一职，特任段祺瑞为国务总理，准许帝制时期的各部部长免职，并定于8月1日召集国会复会。
1、府院之争的由来
恢复旧约法令下和段祺瑞被任命的次日，即由段正式出面组阁。在6月30日的任命中，段祺瑞特任唐绍仪为外交总长、许世英为内务总长、陈锦涛为财政总长、程璧光为海军总长、张耀曾为司法总长、孙洪伊为教育总长、张国淦为农商总长、汪大燮为交通总长，段自兼陆军总长。
新任命的北洋政府内阁各总长中，唐绍仪未到任前由陈锦涛兼理，张耀曾未到任前由张国淦兼理。中央政府组织采《临时约法》规定的责任内阁制。
作为复杂形势下的政治妥协的产物，这个新内阁的人选提名草案采用各政治派系代表入阁而由段祺瑞提出，大总统黎元洪对部分国务员进行了增删，并与段暂时地达成了一致。
1916年8月，这个在激烈的南北冲突和派系斗争中艰难诞生的段祺瑞内阁出人意料地得到了恢复后的旧国会的追认和通过。
在同一时期由众议院通过的《特任段祺瑞总理咨请同意案》表决中，参众两院均以压倒多数的优势通过了黎元洪对段祺瑞国务总理的提名和任命。
在国会对该案付诸表决之前，黎元洪特派代表黎澍赴院，向参众两院申明了由段祺瑞组阁的理由：
大总统依约法第三十四条，特任（段祺瑞）为国务总理，咨请追任。查段氏在民国成立之初，劂功甚伟，虽属军人，而于政治经验甚富。民国二年时，曾代理国务总理，成效卓著。当帝制发生时，极力反对。民国恢复，大局多赖维持。兹特任为国务总理，尚希表示同意。
《临时约法》的恢复和旧国会的重新召集，标志着护国战争的“胜利”也标志着民主共和制度在中国的再一次新生。但是这种胜利也明显地带着南北双方，即国内反袁力量和北洋集团大小政治派系之间暂时相互妥协的色彩。
在袁世凯之后，段祺瑞不得不拥出原共和党党魁黎元洪继任中华民国大总统，这显然是受到了来自西南各政治派系及中华革命党人和北洋系内部多方面的压力。
而黎元洪之所以拥出段祺瑞出面组阁也当然是考虑到了作为北洋集团主要骨干人物之一的段祺瑞已经迅速地在袁世凯死后援取了中央政权这个事实。
2、“政治蜜月”的假象
7月14日，护国军各派系正式联合宣布撤销了军务院。25日，孙、黄领导的中华革命党亦公开宣布停止一切反北洋政府的军事行动；孙中山并将革命党的东北军编入了北洋军，毅然决然地“在协议上签了字”。
《临时约法》的公布和施行，始于民国元年3月30日。当时这个约法的中心目的就是要通过法律的形式来制约和约束北洋鼻祖袁世凯个人的专制和独裁。其基本特点就是采用责任内阁制和总统虚位，并以扩大内阁总理权限的方式来约束总统。
因此，从法律体系上看，《临时约法》的恢复行使，客观上并不会对段祺瑞独裁产生太大的约束。恰恰相反，这个约法却为国务院在北洋政府重新建立后权力的扩张，以及段祺瑞排斥黎元洪创造了法律上的依据和条件。
故当时的人们曾将段祺瑞在袁世凯死后由国务卿一变而为国务总理比为：“犹之袁氏当日由清廷内阁而转任民国总统也。”所针对的也正是这个问题。从这个意义上说，新旧约法之争的胜者又是段祺瑞，而不是黎元洪。
民元时期总统与内阁的矛盾冲突，很快地便在新一届的北洋政府中重演和扩大了。关于总统府和国务院的权限之争很快地便成为黎元洪继任总统后北洋政府的政治斗争焦点。
新内阁成立初期，黎、段之间的交相推崇曾经给人们留下了相当深刻的“政治蜜月”的印象。
首次段内阁的构成中，虽然均由段氏提名，但这个名单却也得到了黎元洪的增删和拍板。
以致在当时极有影响的护国人物梁启超曾亲自出马辟谣，以示段祺瑞对黎元洪的推让和黎氏在新政府中的分量：
“（北洋政府）各事并非全由段做主，有咎黎当任。前次任阁员，除许（世英）外，皆黎亲简也。”
但很显然，梁启超在这里所反映的却只是一个表面现象。在新政府成立初期，段祺瑞对于黎元洪的拥戴主要是由于西南护国军和中华革命党反北洋大同盟的联合一致的压力，根本谈不上什么尊重和推崇。
而随着护国战争结束后各路反袁力量的逐步解体和削弱，派系政治势力重新调整后，段祺瑞已经在行动中逐步失去了与黎元洪虚与周旋的必要。责任内阁制恢复之后，段利用黎元洪作为传声筒和盖印机器的意图已是十分明显了。
在继张国淦之后继任过总统府秘书长一职的丁世峄就曾这样评论过当时府院之间的关系：
国务院会议以前无议事日程；会议以后无报告；发一令总统不知其用意；任一官总统不知其来历；国务总理恒匝旬不一晤总统；惟见有秘书长传达于其间；有所询则事经阁议；内阁负责为对抗，大总统无见无闻，日以坐待用印为尽职。
3、何以黎元洪被架空？
《临时约法》是以虚位总统为特征的共和民主宪法，总统并没有独立的官员任免权，总统对于国务员的任命须得到国务总理的副署和国会的通过；但《临时约法》规定的国务总理和各部部长的副署权却又必须是以临时大总统的通过和同意为前提的一至少在形式上首先应得到大总统的提名。
两者之间仍然存在着一定的制约关系。
1912年间，袁世凯以不经国务总理副署和国会表决的方式，擅自变更了王芝祥直隶总督的任命，酿成了一桩著名的“非法”案件。数年后，段祺瑞却以责任内阁总理的名义，不经总统同意，随意发布命令，任用官员，同样也是“非法”的行为。从总理和总统的权力关系上看，这两个时期行使权力的主体正好相反。
但是，隐藏在这些违法案背后的显而易见的因素却是一致的，即违法者均拥有相当的实力和武装。它们向我们表明，在以刺刀玩弄法律、是人治而非法制这一方面，袁世凯的继承者和其先驱并没有什么两样。我们可以看出，北洋政府的一个显著特点就是以军权为中心，军权支配政权，政治不过是军事的附庸。说到底，北洋政府是“人治”而非“法治”。
护国战争结束后，随着新内阁的成立和《临时约法》、旧国会的次第恢复，西南各政治派系的护国反袁联盟已逐渐趋于解体，并转向了各自派系的势力扩张和地盘的争夺。至此，继任北洋政府大总统黎元洪依赖的军事后盾已不复存在了。而事实上黎已逐渐沦为握有军权的段的政治俘虏和掩饰其军事专制独裁的一块金字招牌。
因此，段祺瑞已逐渐改变了新内阁成立初期对于黎元洪的敷衍态度而转向了排挤和蔑视，“府院之争”亦当然势所难免了。
从1917年7月开始，随着新内阁的成立和旧国会的即将召开，护国战争的使命事实上宣告完成。原护国时期独立各省纷纷通电取消独立，西南方面已宣告撤销护国军军务院。至此，新组阁的北洋政府所面临的最大问题就是要不要和如何惩办帝制祸首了。
4、何以没能“诛帝制祸首”？
在西南方面3月中旬提出的议和条款中，其中“诛帝制祸首”一条共列举了杨度以下13人名单，即被称为“筹安六君子”的杨度、孙毓筠、刘师培、严复、李燮和、胡瑛以及被称为“帝制七凶”的朱启钤、段芝贵、周自齐、梁士诒、张镇芳、雷震春、袁乃宽——这些人在帝制时期曾被合称为“十三太保”，最得袁世凯的信任。
事实上，当帝制鼎盛时期，大多数北洋政府势力范围中的投机政客，都曾争先恐后地以不同方式向袁称臣效忠。而绝大多数的北洋实力派军人也都无不是为袁世凯的称帝而摇旗呐喊，充当劝进拥戴的急先锋。西南方面向袁世凯提出的这个“惩凶”名单仅涉及13人，显然是出于策略上的考虑。
他们希望能够尽量地减少打击面，以便于北方能够迅速地接受议和条件，迅速结束帝制，实现南北统一。
尽管如此，惩凶问题仍是当时南北实现和平的一个最为重要的障碍。虽然这些人物都并非是北洋的核心人物。但是，在袁世凯在世之日，上述诸人，始终都未能得到应有的惩罚。显然，对于袁世凯而言，他自己所竭力庇护的不仅仅是“十三太保”这一类无关宏旨的人物，而是一种死心塌地为其效命的精神。
而这种精神在当时，对于凝聚整个北洋集团以及维持袁世凯个人的北洋领袖地位，具有着极其重要的意义。同样的问题也落到了继袁世凯之后自居为北洋领袖的段祺瑞的身上。段不但对西南方面所提名的帝制祸首力为袒庇，而且也因此和西南方面及黎元洪发生了分歧。
从6月中旬的新内阁成立一开始，北洋方面即借着开党禁为名，企图以赦免袁世凯时代所有被明令通缉过的国民党人为条件，将被西南方面点名的帝制祸首同时一并予以特赦。
北洋派的这个将革命党和帝制祸首混为一谈的荒谬主张一出台，即遭到了中华革命党人和西南护国军各派系势力的坚决反对。
6月中旬开始，西南方面便通过研究系党魁梁启超致电黎元洪，函中声明：“帝制祸首不惩，无以谢天下。”要求将帝制祸首“分别拘留听候裁判”。
针对北洋系内部正在酝酿的“特赦令”，梁启超于6月9日再度致电熊希龄、徐佛苏等进步党要人，请其转告段祺瑞：
“闻有特赦帝制祸首明令，时论哗然，恐增口实，激大事，虽未得严惩，亦岂可于人心惶惑时，更姑息以免国本。”
在此后的大量通电中，我们都可以发现，西南护国军滇、桂、黔、川、湘各系在惩办帝制祸首问题上的尴尬态度。一方面，他们继续维持着一派不惩办帝制祸首绝不罢休的态势；另一方面，口气上却流露出了对于诸人在具体惩办方式上可以有相当的通融余地。
很显然，西南各政治派系在惩凶问题上对于北洋派的进一步迁就是与其实力的变化有关的。因为，自袁世凯死后，国内在护国战争时期形成的反袁统一战线已经开始动摇，并出现了渐趋瓦解的形势，主张“严惩不贷”的强硬呼声也因派系联盟解体越来越弱了。
新成立的段祺瑞内阁竭力地在为帝制祸首们开脱，并积极地寻找着各种能够为西南各派系所接受的“折衷”方案。在西南方面的默认下，北洋方面开始以种种方式，为帝制祸首们逃避惩罚大开方便之门。
6月中下旬，袁克定首先为雷震春、张镇芳乞求开脱；随后，冯国璋为段芝贵求情告免；李经羲以“当代不可多得的人才”被保免究；接着，严复、刘师培、李燮和、胡瑛以老同盟会会员的资格被免究；袁乃宽亦因与袁世凯的同宗之谊而免究。
这样，西南方面原先开列的“十三太保”就只剩下杨度、孙毓筠、朱启钤、周自齐、梁士诒这样一些在北洋系中多半根基不深的人物了。
为了敷衍西南，换取对前列被开脱人物的免究，另三位小人物被当作“替死鬼”推入了帝制祸首的队列，他们只是些帝制时期跑龙套的人物，分别是顾鳌、夏寿田和薛大可。
经过了一番激烈的桌底下的讨价还价，1916年7月14日，北洋政府惩办帝制祸首的命令终于下达，令云：
自变更国体之议起，全国扰攘，几陷沦亡，实尸其咎，杨度、顾鳌、梁士诒、夏寿田、朱启钤、周自齐、薛大可，均拿交法庭，详确讯粕，严行惩办，为后世戒，其余一概宽免。
这个通缉令标志着自3月中旬以来南北各派系间关于惩办帝制祸首的争端暂告结束。但是，从这个通缉令所开列出来的应惩人员的排行榜来看，所反映出来的各政治派别之间的相互敷衍和妥协的色彩却是显而易见的。
尽管如此，后来的事实表明，这种冠冕堂皇的通缉令仅仅是徒具形式掩人耳目而已。早在惩办令下以前，北洋内部已经通过各种途径暗示榜上有名的人物从速离开北京，各自寻找自己的庇护所。
杨度、孙毓筠等人早由北京搬到了天津租界，而其他的人，有的取道天津南下上海、香港一带，有的则成为拥护帝制的地方实力派军人的座上宾。
在北洋政府的惩办帝制祸首令发出之后，北京各军警和侦察机关从未进行过认真的缉捕；北京的法庭也从未开庭审判过任何一个帝制祸首；更没有任何一个参与过帝制复辟的人受到过任何形式的惩处。
这些被“宽免”和“逃逸”的洪宪帝制的忠臣干将们始终逍遥法外，有的还继续从事着颠覆民国的活动。
5、马放南山的“躺平”
尽管这只是一道流于形式“通而不缉”的命令，但西南各派系联合组成的军务院却表现了相当的满意。因为就在7月14日北方申令惩办帝制祸首的同一日，西南方面的唐继尧、岑春煊、梁启超、陆荣廷、蔡锷、李烈钧、刘显世、陈炳焜、吕公望、戴戡、李鼎新、罗佩金、刘存厚等一批政治派系十分庞杂而又最具实力的地方军政要人们即联名发表通电，宣告：
现国务院依法而成，与本院组织条例所指正合。今大总统之依法继任，既符独立各省最初之宣言。政府、国会次第成立，允为全国人民心理所同惬。本军务院谨依组织条例，于本日宣告撤废，其抚军及政务委员长、外交专使、军事代表等名目一并销除。国家一切政务，静听元首、政府、国会主持。
与此同时，参预西南护法而相对独立的孙中山、黄兴领导的中华革命党也随即宣布响应西南，并指示中华革命党通告下属的国内外各支部，宣称：“鉴于袁贼自毙，黎大总统依法就职”，“推翻专制，重建民国”目的已达，“约法规复，国会定期召集，破坏既终，建设方始”，遂下令各省革命军一律“停止进行”，并声明“革命名义已不复存在，即一切党务亦应停止”。
在孙中山等人的这个指示下，中华革命党各地军队先后宣布接受北洋政府的“改编”，而更多的在护国战争时期组织起来的民军则遭到了遣散。
可以断言，无论是西南各派系的护国力量，还是同时期孙、黄领导的中华革命党，对于继袁世凯之后将要出现的新的北洋集团皖系的军事独裁，并没有给予应有的警惕；却对于黎、段联手，在中国再造民主共和寄予了不切实际的过高期望。
事实上，随着新内阁的成立和北洋#智启新篇计划#实力派段祺瑞掌握中央政权之后，责任内阁名义掩盖下的新的军事独裁已经表现得越来越明显，南方护国军务院的撤销和中华革命军的解散，标志着北洋政府形式上已实现了国家再一次的全面统一，但也标志着资产阶级民主人士和革命党把从一个专制独裁者手里流血争回的中华民国政权，又一次拱手送给了另一个专制独裁者。
这种拱手揖送的政权交接仪式和民初孙中山与袁世凯之间的政权授受是何等的相似！
转自：常棣tandy
