幕府制度是我国历史上一项重要的政治制度。它作为一项用人行政的制度，在历代国家政治中，尤其是在地方政治中一直起着重要作用。本文试就我国幕府制度的基本特征、存在形态和变迁诸问题作一初步的探讨。

　　　　　　　　一、幕府制度的基本特征

　　“幕府制度”与“幕府”是两个既互有关联，又互相区别的概念。“幕府制度”是后人研究中国历史上的“幕府”所提出的一个概念。一般认为，幕府制度是存在于“幕府”之中的制度。

　　“幕府”一名始见于《史记》。《史记•李牧传》记载:“李牧者，赵之北边良将也，常居代、雁门，备匈奴，以便宜置吏，市租皆输入莫府，为士卒费。”据注家们的解释，“莫”为“幕”之讹；或者，“莫”“幕”古字相通。总之，“莫府”即“幕府”

。从上述记载看，大约在战国之际已有“幕府”其名。《册府元龟》就据此推断:“战国之际，始谓将帅所治为‘幕府’”。

　　何谓“幕府”?从《史记》和《汉书》的记述及注家的解释看，有两个意义:一是指将帅的军府。一般认为，将帅的军府之所以别称“幕府”，是因为古代将帅领军出征，军无常处，治无定所，而以“幕”建府。二是指将帅或者将军。《史记•李广传》云:“……莫府省约文书籍事，然亦远斥候，未尝遇害。”司马贞《索隐》说:“凡将军谓之莫府者，盖兵行舍于帷帐，故称莫府”。这两种意义虽然一指军府，一指将军，但有一点是相同的，即“幕府”其名源于军府的建筑。从建筑上看，当时的军府是一个临时搭建的帐篷。后来人们称其为“帷幄”、“军帐”等等，都是从它的建筑特点而言的。

　　在此，我们把军府的建筑特点撇开，而来考察作为“将帅治所”军府内部的情形。换言之，军府中存在的“制度”究竟如何?

　　有关李牧幕府的情况，《史记•冯唐传》记载着冯唐对汉文帝的一段话:

臣闻上古王者之遣将也，跪而推毂，曰阃以内者，寡人制之；阃以外者，将军制之。军功爵赏皆决于外，归而奏之。 此非虚言也。臣大父言:李牧为赵将居边，军市之租皆自用飨士，赏赐决于外，不从中扰也。

联系上引《史记。李牧传》的记述，可以看到李牧为将拥有下述三项权力一)“便宜置吏”。这是指将帅可以根据战争形势自主设置僚佐属吏。所谓“吏”，许慎《说文解字》云:“吏，治人者也。”可见，是将帅之下管理“士卒”的官。这些吏既包括与士卒为伍、率之冲锋陷阵的武职军官，还包括将帅军府中辅佐将帅指挥作战的文职军官。这是组织人事方面的自主权。(二)“军市之租皆自用飨士”。这是财政上的自主权。(三)“赏赐决于外，不从中扰”。这是军功赏罚的自主权。当然，在将帅所拥有的自主权中还有一项不言自喻的自主权，即将帅在军事上的决策指挥权。对于将帅而言，唯有同时拥有上述四项自主权，才称得上“阃以外者，将军制之”。

　　由此，我们不妨得出结论:幕府制度是一种将帅拥有高度自主权的制度。这一结论亦为秦汉以降历代军府制度所印证，比如唐代的藩镇就是一个典型。《新唐书•藩镇传序》云:“安史乱天下，至肃宗大难略平，君臣皆幸安，故瓜分河北地，付授叛将，护养孽萌，以成祸根，乱人乘之，遂擅署吏，以赋税自私，不献于朝廷。”唐代后期藩镇的“擅置吏”和“赋税自私”，以宋人的观点，乃安史之乱以后出现的藩镇割据自雄；但从幕府制度的意义上，它是渊源有自，并非唐代的新发明。

　　军府或曰“幕府”，是领军出征或戍边的将帅的军政机构。这已属定论。唐人颜师古注《汉书》云:“莫幕者，以军幕为义。既说明了汉代幕府的军事性质，也反映了唐代幕府的情况。后人也基本上沿用了这一成说，把军事将领的府署称之为“幕府”。然而，如果从“制度”着眼，那么，“幕府”在军政上高度自主的制度，并不为军事系统所特有，而是在整个政治领域中普遍存在的一项政治制度。它既存在于军政系统之中，也存在于行政系统之中。换言之，前述结论应当修正为:幕府制度是一种行政长官自主行政(包括军政和民政)的制度。

　　由此推论，并不是因为我们对军府中存在的制度作了上述抽象，从而将幕府制度泛化，而是基于下述事实:

　　首先，我国古代国家在很长历史时期里在政治运作上为“兵民合治”；在政治控制系统上是军政系统和行政系统合二为一。据《六典通考》云:“古者寓兵于农，将寓于卿，有事命卿为将，……乡遂之民皆军，属司徒；四时之田皆兵，属司马。章潢《图书编》亦说:“战国以前，军士在于闾里。有事焉而简稽；有时焉而教习。……其所处军置吏之名一随于乡党；惟出师行营，则以部队裨校之号，一切为殊。”可见，其时军政系统与行政系统是混而不分的。战国以后，虽然有常备兵役，但政治运作体制依然是兵民不分，尤其是散布在各地的兵役，由郡负责管理与监察。《汉书•百官云卿表》记载:“郡守，秦官，掌治其郡，……有丞；边郡又有长史，掌兵马”；“郡尉，秦官，掌佐守，典武职甲卒，……景帝中二年，更名都尉”。《后汉书•百官志》记载:“每郡置太守一人，……郡当边戍者，丞为长史。……本注曰:凡郡国皆掌治民，进贤劝功，决讼检奸，……岁尽遣吏上计，并举孝廉，郡口二十万举一人，典兵，禁备盗贼，景帝更名‘都尉’”。可见，秦汉时代的郡，并不象后世省、府那样单纯地治民，而是兵民合治的。林駉《古今源流至论》云:“汉之兵财在于郡守，故郡守得以伸其权。……夫汉内郡甲卒掌于郡尉，边郡兵官属于长史，守若无与于兵。然都试之讲，太守会之；虎符之调，太守分之，……则一郡之兵，守得以自将也。千乘、河东均输有官，雁门、沃阳榷盐有丞，守若无与于财。然苇蒲之入，郡得取之；廪牺之钱，郡得藏之，……则一郡之财，守得以自用也。”又云:“汉兵大计皆在郡国。内而宿卫皆取郡国，外而征伐亦取郡国；然都试之役，太守、都尉事也，而县之令长、丞、 尉，必欲俱会……亦说明汉代的郡政包含军政的内容。因此，在战国秦汉时代国家政治的运作兵民不分的格局中，幕府制度也就不仅仅是军事将领拥有高度自主权的制度，而是执政长官拥有行政(包括军政和民政)自主权的制度。所以，《册府元龟•幕府部总序》说:“汉丞相三公开府，置掾史；司隶、刺史有从事史；佐京尹、守、相有掾史曹属，皆幕府之职也。”

　　大体说来，秦汉以降，国家政治总是以军事威力作为控制社会的基本手段，因而在运作体制上一直实行兵民合治，地方行政长官既掌有治民的权力，又握有军政大权。明代以后，地方政治在兵事与民事的分理上才格局分明。但直到清代，军政与民政的分离始终是不彻底的。

　　其次，也是更为重要的是，在战国之后相当长的时期里，地方行政机构以及中央政府与负有征战使命的将军的军府，在用人自主权上完全相同。

　　关于将军军府的用人自主问题，前引《史记•李牧传》以及《后汉书•班固传》“幕府新开，广延群俊；四方之士，颠倒衣裳”的记载，已然说明战国秦汉时代将军拥有用人自主权。此外的情况如何?章如愚《群书考索》云:“汉有辟除之制，有尚书选部，自县令以上始赴尚书调选，其余郡县之属吏，至于公府之掾曹，各自辟于其长；其诸侯王国自内史以下，亦皆得以自除。”可见，所谓“便宜置吏”，并不是军府的特权。《古今源流至论》后集卷五“幕府奏辟”条云:“汉制:公府之掾佐、郡邑之属吏、诸侯王国之内史以下，皆得辟于其长。故曹参为相国，择郡国吏 ，召除为丞相史(前曹参传)；匡衡为丞相，署陆赐集曹掾(匡衡传)，此相府所辟也。何武以大司空辟鲍宣为西曹掾(鲍宣传)，史高以大司马辟匡衡为议曹史(匡衡传)，大司空、大司马府所辟也。属吏之辟于郡县，则如周景以刺史而辟陈蕃为别驾(后陈蕃传)，王涣以考城令而辟仇香为主簿是也(仇香传)。内史以下之辟于诸侯王国，则如赵王张敖以田叔为郎中(田叔传)，齐王襄以魏勃为将军是也(齐王襄传)。”可见，在汉代军府之外，几乎所有政府机构中，都可以自主用人，即拥有组织人事的自主权。

　　在古代军府中，将帅拥有军政自主权。其军政自主权包括人事、财政和赏罚和军事决策指挥权。毫无疑义，就军事行为而言，军事决策指挥权是将帅整个自主权的核心。但就军府机构而言，“便宜置吏”的权力是其整个权力的基础。换言之，军府组织是军事活动的基础。当然，这里考虑的是复杂的军事活动。在复杂的军事活动中，军事组织总有两个部分:一是兵营组织；一是军府组织。而从军政而言，军府组织是整个军事活动更为基本的要素。在一次较为复杂的军事活动中，兵力的足够配备固然关系到战争的胜负，但将帅一人的智力、精力和体力也不足以操纵整个军事活动。换言之，军政需要建立军府、配备僚属来实施；诸如市租输纳飨士和军功爵赏等等军政行为，需要将帅幕下的军吏来运作。同样，秦汉时代，在我们通常称之为“行政系统”的政府机构中，就行政权力体系(包括司法权、财政权和组织人事权等等)而言，组织人事权也是其基本的权力。在国家对社会的政治控制和行政系统的行政控制中，无一不是通过组成行之有效的组织机构，来实现这些控制的。这用传统的政治术语讲，就是“用人行政”。

　　由于幕府制度的初始阶段，国家政治领域军政和行政长官在组织人事制度上拥有相当大的自主权；而且，这种用人的自主性，始终存在于幕府制度之中。所以，本文认为，长官(包括军政和行政)的自主用人，是幕府制度的一项基本的制度，也是幕府制度的一个基本特征。

　　当然，在古代政治中，军事长官和行政长官所拥有的权力不是一成不变的。大体说来，秦汉以后，军政长官和行政长官的自主权渐渐被朝廷所收回。因此，幕府制度也就发生了相应的变迁。

　　　　　　二、幕府基本制度的变迁

　　幕府制度的基本制度有一个从“辟署制”向“招聘制”的变化。
　　由长官自主配置僚属的制度，在我国古代政治中称为“辟署”，亦曰“辟除”、“辟召”和“辟举”。从本质上说，这是朝廷赋予所命之官的用人权力。因此，这一制度需要放到朝廷与其所命之官的权力关系中来理解。马端临《文献通考》卷十二《选举考》云:“汉朝(王国)唯丞相命于天子，其御史大夫以下皆自置；及景帝惩吴楚之乱，杀其制度，罢御史大夫以下官；至武帝，又诏:凡王侯吏职秩二千石者，不得擅补。其州郡佐吏自别驾、长史以下，皆刺史、太守自辟，历代因而不革。”可见，根据朝廷与其命官之间在用人权力上集权与分权的关系，用人制度可区分为“命官制”和“辟署制”。本文把由朝廷直接任命官吏的用人制度，称为“命官制”；而把由朝廷命官自主辟署僚属的用人制度，称为“辟署制”。

　　官吏的分级任命是古已有之的制度。《礼记•王制》云:“大国三卿，皆命于天子……。次国三卿，二卿命于天子，一卿命于其君……。小国二卿，皆命于其君……。”郑注云:“命于天子者，天子选用之，如今诏书除吏矣。小国亦三卿，一卿命于天子，二卿命于其君。”孔颖达疏云:“崔氏云，三卿命于天子，则大夫以下皆其君自命也。”可见，先秦国家任命官吏实行的是国王和国君两级任命制。马端临据此认为，由列国国君自命卿大夫、士的制度，就是辟署制。

　　不过，“辟署制”的形成在秦汉时代。它是与秦汉时代所确立的官僚政治体制相伴而生的。就官僚制的本质而言，它是与“世卿世禄”制正相反对的制度。从这种制度的存在方式而言，它总是与一定的用人制度联系在一起的。用人行政与行政用人密切相关，而且互为因果。秦汉时代所确立的官僚制，是“命官制”和“辟署制”的产物，具体点说，是由朝廷任命中央和地方各级长官，再由中央和地方各级长官自行配置僚属而完成的。而由朝廷命官自置僚属的方式，则构成了“辟署制”的特殊内涵。

　　当然，辟署制的形成并非一蹴而就。它是从春秋战国时代的社会与政治变迁中逐渐演变的结果。春秋战国之际，各国纷纷变法，在用人行政制度上，废除了“世卿世禄”制。秦国自商鞅变法后，“仕进之途，唯辟田与胜敌而已”。而“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之”，则说明秦国的中央和地方官员具有自命下级官吏的权力。前述赵国李牧幕府的“便宜置吏”，也与这种情况相同。战国时代的这种由朝廷命官自行置吏的情形，就是“辟署制”的直接起源。诚然，追本溯源，“辟署制”是从列国国君自命官吏的“自命制”变迁而来的。就用人行政的体制而言，战国以前的国王和国君的两级任命制与战国以后的朝廷任命各级长官和各级长官自置僚佐属吏的“两次”组建完成政府机构的制度，是一脉相承的。

　　 值得注意的是正是在官僚制度开始形成的战国时代，出现了“幕府”这一新名词。毫无疑义，这种新名词的出现，正是新旧体制发生重大变化的反映。“战国之际，始谓将帅所治为‘幕府’”这既反映了战国时代列国政治的军事性质，也反映了用人行政体制的转型。领军出征或戍边的将帅可以自主地配置军府人员，这种做法虽然源于分封制时代的国君自命卿大夫、士的制度，但它已经改变了“世卿世禄”的实质；而且，正如因为军无常处、治无定所而临时以“幕”构建将帅府署的情形，将帅自主配置的军府人员也具有临时性。这种临时性既表现为将帅有事则命、事已则罢，因而其军府机构也不复存在；而且表现为将帅与军府人员在相互配合关系上的暂时性和自由性。这种情况，我们可以从战国时代“游士”和“客卿”的流行中得到印证。虽然战国之际“辟署”尚未制度化，各国的情况也有所差别，但“幕府”一名的产生以及《史记》关于“便宜置吏”的记载，足以说明一种新的用人行政体制已经逐渐形成。因此，战国时代是官僚制度的一个有机组成部分幕府制度的发韧阶段。

　　 秦汉时代，由朝廷命官自主辟署僚属才成为制度。“辟署”的制度化主要表现在下述两个方面一)明确了朝廷与朝廷命官之间在组织人事上的权力关系。从中央到地方各级政府或行政机构的长官，由皇帝或选部选拔和任命；各级长官的僚属则由其长官自行辟署。秦朝的制度由于缺乏记载，难道其详；但《汉书•百官公卿表》表明，汉代官制基本上沿袭秦代。汉代在地方上承秦制以郡统县，郡守和县令(长)，统一由朝廷选拔任命，但其掾史曹属则由其长官辟署；封国的制度，与郡县大致相同。作为中央派驻地方监察郡县的刺史，也享有郡守县令同等的权力。中央公府辟署掾史，则有一个从皇帝授命辟署和公府自行辟署向单一的由公府自行辟署的变化。《后汉书•百官志》:“汉初掾史辟，皆上言之，故有秩比命士；其所不言，则为百石属。其后皆自辟除，故通为百石云。”这也就是与地方政府的辟署制相一致。(二)限定了辟署的范围。汉代各级行政长官可以自主辟署的僚属，一般限于“掾属”，也就是各级长官办事机构中的低级官员；而不包括佐贰官，更不包括下级所属机构的长官。汉初，公府辟署的范围很宽，也很乱。尤其是所谓“三公”，在用人行政的权力上，任命与辟署往往难以区分。但随着官制的完备与厘定，任命与辟署之间的界限渐渐清楚，辟署的范围则限定于“掾史”。所谓“掾史”，指诸如“西曹”、“东曹”、“户曹”、“奏曹”、“辞曹”、“法曹”、“尉曹”、“贼曹”、“决曹”、“兵曹”、“金曹”和“仓曹”的正、副官员。公府所能自辟的僚属，仅限于诸曹掾史，长史不在其列。地方郡县的辟署制，汉初就较为确定。郡守县令允许自主辟署诸曹掾史。据《后汉书•百官志》记载，郡诸曹略如公府曹，唯无东、西曹，而有功曹，还有五官掾、督邮、门亭长、主记室史等官，阁下和诸曹各有书佐；郡还置有“议曹”和主簿、文学掾、五经卒史、上计吏等。县诸曹略如郡员，官名上稍有差异。这些掾属都可以由守令自主辟署。郡守之下、诸曹之上置有“丞”，为郡守之佐，但郡丞如公府的“长史”，不为郡守所辟。强汝询《汉州郡县吏制考》说:“丞虽为佐守，实为属吏，非如后世郡丞得与太守抗也，故史每丞、掾并称，惟秩位稍尊，不由太守自辟为异耳。”《后汉书•百官志》记载:“每郡置太守一人，……丞一人；郡当边戍者，丞为长史。”郡丞的职掌是佐守治郡事，具体些说就是帮助郡守总理诸曹事务。所以，瞿蜕园说，它是“官署中之事务长”。这种总理或分管诸曹事务的佐僚，后世称之为“副贰”或“佐贰官”。汉代郡佐贰官，由朝廷直接任命而不由长官自行辟署。县的佐贰官即县丞和县尉 ，也不能由令长自主辟署，而直接命自朝廷。

　　 汉代所确立起来的“辟署制”大体如此。每个政府机构或部门的长官，都可以自主辟署自己的掾属。而在一些本来没有配置佐僚的机构，在用人行政上似乎更多地保留了战国时创建的制度。如以监察郡县为职的州刺史，其佐吏如别驾、治中诸“从事史”，“皆州自辟除”；军府机构，据《通典》说，“汉不见官属。后汉大将军、骠骑将军、车骑将军、卫将军，有长史一人、司马一人、从事中郎一人、掾属二十九人，令史及御属三十一人”。文献没有载明将军辟署佐僚的范围，但《后汉书•窦宪传》记载“……宪惧诛，自求击匈奴以赎死。会南单于请兵北伐，乃拜宪车骑将军，金印紫绶，官属依司空。”这是对将军府佐僚职员名额的最早规定。按公府辟署的惯例，自辟之属官为掾属以下人员。但在窦宪以前，将军大抵可以完全自主地辟署佐僚的；而且，窦宪之例实际上并未成为定制，属官之设往往因人而异。尤其是将军征战在外，其用人行政往往享有特权。《通典》云“汉不见官属”，这并不意味着窦宪以前将军没有属官，而是没有统一的设置。其之所以如此，原因就在于军府人员由将军自行辟署。实际上，所有官职都是从行政运作中逐渐建立起来的；佐僚之“职”与“名”，大都是由其长官“自除”而形成的。长官们在行政中因事设职，缘事名官，尔后才有各种各样的官职和官名。汉代政府各机构或部门的官职纷繁复杂、各有差别，其因盖在于此。

　　 魏晋南北朝时期，辟署制有了进一步的发展。这主要表现在各级政府尤其是地方政府的长官辟署佐僚的范围的扩大。具体些说，就是辟署的范围从掾属扩大到了整个佐僚系统，汉时由朝廷直接任命的佐贰官在这个时期也由长官自行辟署。这种状况的实质是各级长官行政自主权的扩大，但与汉代以前的情况有所不同，辟署僚属的范围一般限于佐僚，而不涉及下级政府的长官。造成上述状况的根本原因在于当时的政局。由于魏、晋时期的国家都是由权臣所建立，这些权臣所依靠的政治力量是他们手中掌握的军事力量和自主辟署的佐僚，加上政局变动不居、动乱无常，各国政治不仅显出浓厚的军事色彩，而且显出鲜明的私家色彩。中央政府不过是这些权臣霸府的转变，地方政权则为军事将领所操纵。

　　魏晋南北时期在地方行政上的一个突出特点，是所谓“都督刺史”制。魏晋以后，州为地方最高行政层级，刺史为地方最高行政长官，州府机构基本上保留了汉代刺史的佐僚但由于刺史多带将军开府，即另设有一个督府机构，其佐僚有长史、司马、录事参军、谘议参军和记室参军等。这就形成了一位长官两套班子的情形。这两套班子虽说是州官理民，府官理戎，但实际上难以区分，而且在用人行政上都由其长自主辟署。郡、县两级政府，其用人行政大略如汉制。不过，在南北朝时“辟署制”已出现了变化。北齐时，“州郡辟士之权，浸移于朝廷”；北周时，“刺史僚佐, 州吏则自署，府官则命于朝廷”这就是说，朝廷开始把都督刺史的用人权收回，削弱了它的行政自主性。

　　自隋朝取代北周进而统一全国以后，上述措施得到了全面推广。“六品以下官吏，咸吏部所掌”，“海内一命以上之官，州郡无复辟署”。换言之，“辟署制”在隋朝被否定了。但隋朝的职官始分“流内”“流外”，所谓“海内一命之官并出于朝廷”，是指流内的“品官”，都由朝廷统一任命。“流外官”尚可以自行辟署；而且，由于军事的兴起，军政长官自主辟署佐僚的情形又势不可免。因此，辟署制在隋朝并未被完全摈弃。自秦汉到隋朝，辟署制从确立到原则上被否定，却又不能完全被摈弃，主要有以下三个方面的原因:其一，国家政权无论中央或地方总是需要具有行政能力、尤其是熟知地方政情的人来从政。这使辟署制的存在成为必要。汉代郡县长官辟署的掾属，一般是当地人。因为唯其如此，郡县长官方能知闾里之奸邪、黔庶之休戚。尤其是郡县长官实行“三互法”之后，地方政权辟署当地人为掾属更为必要。其二，国家政权无论内政或国防总是以军事力量为依据的，而军事的存在始终为辟署制提供了条件。由于军事系乎国家的安危，它就特别需要不拘一格地罗致人材，而不能局限于朝廷的铨选；尤其是军政需要的是军事长官的“专政”，而不是官僚之间的权力制衡，因此，在军政领域军事首领任用“私人”或者亲信作为自己的佐僚，便是最佳的选择。从政权的更替看，几乎所有的政权都是依靠军事建立起来的，因此，每一个新政权的诞生，都使辟署制有一个流行以至于泛滥的机会。此外，皇族势力的存在为辟署制留下了地盘。虽然秦朝废封建而建郡县，但承秦制的汉朝却部分地恢复了封建制。虽然这种封建制很快变成了“食爵而不领民”，但“王府”往往享有自辟佐僚的种种特权，既超然于官僚制度之外，又影响着官僚制度。

　　正是在上述因素的作用下，到了唐代，辟署制又获得了发展。唐代地方行政，继承了隋朝的制度，为州(郡)、县二级制，品官皆由朝廷任命(有所谓“册授”、“制授”、“敕授”和“旨授”等方式)；流外官则由州县长官自行辟署，时称“判补”。此外，唐代在地方专司军事的将领如总管(后改为都督)，尤其是督察军事的大总管(后改为大都督)和因征伐而设的行军大总管以及临时出征的将帅等，允许其自辟僚佐。辟署制在唐朝的兴起以至于泛滥，是在唐中叶由节度使或观察使取代了上述军职而兼领州刺史，仿佛重演魏晋时“都督刺史”的局面以后。节度、观察使职兼刺史，又是一官底下两套机构。其中一是刺史的州府机构；一是节度使或观察使的使府机构。这种局面的出现，根本的原因在于当时的社会动荡和军事专政。但从历史原因而言，一是来自军政系统自主辟署佐僚的传统；一是基于唐初分道设置巡察使和按察使等监司之官的制度。巡察、按察诸使的设置与汉代的刺史一样，本来为中央派遣到地方访察州县的监察官，其佐僚的配置原本也不完备，但其事务却很繁重。“巡察使率是三月之后出都，十一月终奏事，时限迫促，簿书委积，昼夜奔逐，以赴期限”，这就形成了自辟佐僚的基础；以至于改设观察处置使之后而成为州上面的一级新的地方行政机构。中唐以后，各道由节度使兼观察使以及团练、防御、租庸、营田等使，又兼州刺史，地方政治中军政、监察和行政三者合流，因而再度出现了汉末魏晋时期的局面；尤其是科举的“新及第人，例就辟外幕”，受诸使辟召而署为幕府之职，成了初官人仕进历练的必经之途，再加上科举落第 “布衣流落才士，更多因缘幕府，蹑级进身”，“幕府”的声名也就由此大噪。不过，唐代辟署制的适用范围仅仅在于使府机构，而不涉及州府机构，即它局限在军政系统。这是它与魏晋时期的一个不同点。另一个不同点是它在自主权上稍有削弱。唐代诸使府“副使”以下皆可自辟，但署为幕府之职必须奏闻朝廷，所以唐代把辟署往往叫做“奏辟”；未向朝廷奏报而没有官职者，则称“摄”。至于唐代后期节度使“所属文武官，悉皆自置署，未尝请命于其中擅署使府佐僚和擅置州县长吏及其佐僚的情形，虽可在幕府制度史上找到其渊源，但就唐代而言，确实是藩镇割据自雄的表现。

　　五代时期，虽然各国更替，未除方镇之患，但从总的趋势而言，节度诸使的自主权日益遭到削弱。即在后梁，朝廷便欲恢复隋朝的做法，方镇佐僚由朝廷除授，但实际效果并不理想。后唐以后，则规定节度副使和节度、观察两使的判官由朝廷除授外，其他较为低级的佐僚由各道各州自行辟举。后周在方镇佐僚的人数上又作出了限制。

　　真正削除方镇的权力，是在赵宋政权建立以后。但在宋政权建立之初，用人行政似更无规范。《燕翼诒谋录》记载:“国初州郡官属皆长吏自行奏辟，姓名未闻于朝已先莅职，洎到命下，则已莅月日,皆为考任，大抵皆其宗族亲戚也。”宋代惩方镇之患，“强杆弱枝”是其国策，自然容不得上述状况。雍熙年间，诏罢私辟；熙宁年间，将官员的任用权完全收归吏部，便是其具体的措施。但宋朝对辟署制既没有象隋朝那样快刀斩乱麻似的禁个几绝，也没有象唐朝那样泾渭分明地将其限制于军政系统，而是允许一些职掌重要政务的官员自行辟署佐僚。《宋史•选举志》记载:“宋初内外小职任长吏自奏辟，熙宁年间悉罢归选部，然要处职任如沿边兵官、防河、捕盗、重课、额务场之类，寻又立专法听举，于是辟置不能全废也。”这种情况与其国策不无矛盾，但为了行政的有效性，又不得不将用人权交给要处职官。这也就是宋代辟署制的特点。宋代对辟署制立有“专法”，其法大体包括三项内容一)限定举主，必须是“职任要处”或“无人补缺”的地方且由朝廷“特命许之”的长吏，方能自辟佐僚；(二)限定辟召对象，“白衣不可辟，有出身而未历任者不可辟”，必须是科举出身且“历两任有文学者”；(三)规定佐僚中通判、幕职和教授等职不可辟。从这些内容看，宋代对辟署制的限制比唐代又更为严格。不过，宋代辟法与具实际作用是两码事。因为允许要处职官自辟佐僚在当时毕竟出乎“常格”，所以其“人往往因之以私”，以至于其法“屡行屡止”。建炎年间，由于宋辽开战，朝廷诏“河北招抚、河东经制及安抚等使，皆得辟置将佐官属；行在五军并御营司将领，亦辟大小使臣。诸道郡县残破之余、官吏解散，诸司诱人填阙，皆先领职而后奏给付身。于是州郡守将皆假军兴之名，换易官属”。，于是上述限制荡然无存。南渡以后，朝廷屡欲厘正这种“目无朝廷”的状况，但时势如斯，朝廷亦无可奈何。需要指出，所谓“换易官属”，是用自己的亲信，而且其换易的范围已超出辟署的界限，包括州县长官在内。之所以如此，原因主要在于与敌交战和行政乏员。这与唐后期藩镇自雄又有所差别。

　　 元代，朝廷允许诸王投下军州“自举其人”，辟为官属；且允许两广、福建和云南的行省大吏“就便铨注”五品或六品以下官员。元朝在两广、云南等地区的做法，系沿宋代的政策。据陶安说，元代自辟幕僚并不限于诸投下及两广等省，其他行省的幕僚如“议事官”和“经历”等，“亦可自辟”。这种情况与元朝立国起朔漠而兼天下，师征所加，或克或附的过程有关。《国朝文类》卷四○《经世大典序录》“官制”条云:“……既取中原，定四方，豪杰之来归者，或因其旧命官。若行省、领省、大元帅、元帅之属者也，或以上旨命之，或诸大王总兵政者承制以命之；若郡县兵民赋税之事外，诸侯亦得自辟用。盖随时创立，未有定制。”元朝在用人行政上，是上述两方面的综合，所以形成了“仕进有多歧，铨衡无定制”的局面。从总体上看，元代的辟署制虽没有宋代的种种限制，但也没有超越前代。诸投下虽然可以自举其人，但须“以名闻于朝而后授其职”。诸王如此，其他行省长吏自不待言。

　　宋元地方长吏辟置下属长官的情形，是辟署制的扩大和变形；宋代广泛出现辟署制下任人唯“亲”的现象，虽然与前代一脉相承，而且也是现实所需，但已为政治的发展所不容。这些情况都意味着辟署制已经到了寿终正寝的地步。到明代，明朝明确规定:“凡内外大小官除授迁移，皆吏部主之。间有抚、按官以地方多事奏请改调升擢者，亦下吏部复议，再奏允行”。于是，从中央到地方，所有官僚皆由朝廷任命，无辟署之例。于是，传统国家由北齐、北周发其端、在用人自主权上的集权行为最终宣告完成。幕府制度史也告一段落。

　　但是，幕府制度没有随辟署制的终结而终结。明朝对辟署制的摈弃是完全却不彻底的。说其“完全”，是因为明朝将除授官员的权力统统收归中央，也就是用划一的“任命制”取代了原来“任命制”与“辟署制”并存兼用的格局。从此，无论中央和地方，不管流内或流外，凡政府官员都必须由朝廷任命，任何官员都没有自除佐僚的权力。言其“不彻底”，则是因为明朝虽然不允许官员自除佐僚，但并不排斥官员以私人的名义用人行政。总之，各级长官辟署佐僚自主权的被否定，并不意味着行政用人自主性的不存在。政治的需要与行政的实际情况并不一致。

　　 明代官员以私人名义用人行政的著名例子，是抗倭将领胡宗宪、俞大猷、戚继光辈招延“幕客”佐理军务。如胡宗宪以巡按御史和总督之职，在浙江招延徐渭、沈明臣、吕希周、茅坤等人“筦书记”、“与筹兵事”。胡宗宪辈之所以需要招延幕客佐理军务，其原因与前代军府完全相同。他们无论以何种职衔统兵作战，都属于临时的差使，且因而没有佐僚的配备；但军政事务又远非将领一人所能独理。只是到了明代，军事将领招用幕府人员的情形与前代不同。即以元代制度“行省大吏皆得辟幕下士，用其计策”而论，据王圻《续文献通考》记载:元代经略使可选官二员为参谋官，其中“辟名士一人，掌案牍”，尚署为佐僚。而明代的官员虽还可以私相招用佐助人员，且还可以将由此而成的行政组织称之曰“幕府”，却不能再越“雷池”一步――“幕下士”是可“辟”而不可“署”，徐渭辈也就只能保持一种“客”的身份，而不能进一步署为僚职。这也就是说，用人行政制度已经从原来的“辟署制”演变成另一种制度，即本文所谓的“招聘制”。

　　　　　三、幕府制度的形态与阶段

　　随着用人行政的制度由“辟署制”向“招聘制”的转变，幕府制度也出现了个从“幕僚制”向“幕客制”或“幕友制”的变化。“幕僚制”和“幕友制”是中国幕府制度的两种存在形态。大体说来，这也是中国幕府制度史的两个发展阶段。

　　两种不同的用人行政制度，分别形成了幕府制度两种不同的形态。辟署制所形成的幕府制度是“幕僚制”；招聘制所形成的幕府制度是“幕客制”或“幕友制”。幕府制度两种形态的共同点在于二者都是长官自主用人行政的产物。不同点则在于前者在用人行政上是“辟后又署”，因而存在于官僚体系之内；后者在用人行政上是“辟而不署”，因而存在于官僚体系之外。徐渭代胡宗宪作《赠金卫镇序》云:

　　自西汉至赵宋，凡文武大臣简镇中边，职将帅或暂领虎符，得专征者，皆得自辟士，以补所不及。毋论已仕与不仕，虽贱至隶厮养，亦得辟，往往有入相天子，侍帷幄。……明兴，始犹循之，尤称得人，然不专以幕僚目。自科举之制定，而举者颇多得人，毋事辟请；至于今，即有辟者，亦非古所辟之主与宾矣。

此说正说明了幕府制度两种形态的不同。在辟署制下，辟署是一种政府行为。因此，“主与宾”之间所形成的是一种长官与佐僚之间的行政隶属关系。所以，本文把以辟署制为基本特征的幕府制度，称之为“幕僚制”(特别指出，这里“幕僚”一词，是在“同官为寮(僚)”的严格意义上使用的)。而在招聘制下，主官自主辟士，则纯粹是官员的私人行为；由于无权署为佐僚，官员与幕客之间也就只能停留在“主与宾”的初始关系状态，即二者之间是一种单纯的“主人”与“宾客”的关系。清承明制，这种主客关系又被规范为一种“朋友”关系。王衍梅《幕学类要序》云:“今自制府、中丞、司、道以下州郡县，受马币、应是(指幕府引者注)聘者，率呼之曰‘友’。”陈文述《答问幕友》则说:“古有幕僚，今惟幕友。”。因此，本文将以招聘制为基本制特征的幕府制度，称之为“幕客制”或“幕友制”。

　　大体说来，“幕僚制”和“幕友制”是中国幕府制度史的两个发展阶段。其转型期在明代。然而，这种区分并不绝对。实际上，在整个幕府制度史上，一直存在着上述两种幕制形态并存的状况。

　　在幕僚制阶段，如汉代京兆尹孙宝以恩礼请故吏侯文为“布衣友”；唐代凤翔观察使邢君牙引布衣张汾为“上客”，其主宾之间就只是一种单纯的主人与宾客的关系。这说明在幕僚制阶段存在着幕客制的成分。在幕僚制阶段，更为普遍的情况是入幕之士同具“宾”和“僚”两种身份。其中“僚”的身份，因“署”而来；“宾”的身份，则因“辟”而来。作为一种政府行为，“辟”或曰“辟召”，本质上是一种政府行为；但这种行为又是以长官私人的名义实施的。因此，所辟之士与长官之间所形成的关系带有私人的性质，即采用了社会上通行的“主”与“宾”的关系方式。从程序上说，先辟后署，在形成官与僚的关系之前，首先形成的是主宾关系。同时，就辟召的对象而言，虽然往往沾亲带故，但大抵是“贤能之士”。因此，辟召还必须加之以“礼”，即所谓“聘”。所以，辟召又叫做“聘召”。聘召的礼仪，源自分封时代诸侯派使者访问天子和邦国之间的“聘礼”。从其关系而言，使者为天子和邦国的“宾客”，被访的天子和邦国则为“主人”；就礼节而言，使者要具备“书”和“币”；被访的天子和邦国则要待使者以宾客之礼。这种聘礼的关系与礼节，一直为幕府制度所采用。总之，在幕僚制阶段，幕僚制与幕客制两种形态是并存的。《晋书•郄超传》记载，桓温辟郄超入幕，先后署为大将军掾和记室参军，又有“入幕之宾”之说。此为著名例证。

　　同样，在幕友制阶段也是两种幕制形态并存。清代督抚两司官员往往因事需能员而“奏调”甚至自行差委在职属官和候补官员入幕佐治，使之所为“幕员”。其主宾之间既是朋友关系，又是官僚关系。著名的曾国藩幕府中有不少人物是“宾”与“僚”两种身份兼具的。曾入曾氏幕府的薜福成，有《叙曾文正公幕府宾僚》一文，称曾氏的幕府人物曰“宾僚”，与唐人将当时的幕府人物称之为“宾佐”、“宾僚”，同一道理。它既可作综合的理解――曾氏的幕府人物具有幕宾和幕僚的双重身份；又可作分类的剖析――其幕府人物中部分是纯粹的幕友，部分则实际上是属僚。

　　 本文把幕府制度的两种存在形态视为幕府制度史的两个发展阶段，其依据是用人行政的制度由辟署制向招聘制的转变。从上述两种幕制形态并存的实际情况看，幕府制度的发展，仿佛是辟署制在程序上的中断，只有“辟”而没有了“署”。唯不实现“署”的“辟”业已丧失政府行为的意义，而成了纯粹的私人行为，因而在字面上也不再称“辟”，而曰“聘”。明人袁宏道撰《徐文长传》云：文长为胡宗宪所知，而“聘”为幕客；清人修《明史》撰《茅坤传》云：茅坤为胡宗宪“延”之幕中。其所曰“聘”或“延”，虽在汉唐时已有其说，但唯在明清时代，这种说法才更为妥贴。其情形与当时社会上设家塾聘请塾师的情况完全相同。这也就是本文将纯粹以私人的名义招用幕府人材的制度称之为“招聘制”的原由。

　　由于幕府制度在用人制度上由一种政府行为变成了一种私人行为，它也就从一种官僚制度变成了一种非官僚制度。大体说来，传统的政治制度，在幕僚制阶段，官僚体系与行政体系是重合一致的；而在幕友制阶段，由于幕府已属于官员的私人组织，官僚体系与行政体系就不再一致，行政体系大于官僚体系(实际上，自宋代以后，由于低级行政人员胥吏从流外官变成为“在官人役”，行政体系就大于官僚体系)。过去人们往往关注典章上记载的官僚制度，而对非官僚制度的幕友制和胥吏很少研究，不能不说是一大缺憾。

　　幕府制度以自主用人为基本制度，其实质是建立长官或主官与幕僚或幕友之间的私人或亲信关系。诚然，讨论这个问题尚需要对国家与社会的政治关系作广泛的研究，但由此至少可以看到：在传统时代，任用私人或亲信始终是一种政治需要。因此，幕府制度可以看作是一种任用私人或亲信的政治制度。这种政治制度的长期存在，从行政上说是基于行政的效率和效果。换言之，为了获得行政的有效性，行政体系中需要形成亲密的、可靠的关系。这种“公”中有“私”的状况，可以说是中国传统政治的一个重要特质。不过，从制度而言，行政任用私人或亲信是制度化低下的表现。相比而言，自汉代以来建立在荐举制基础上的任命制，尤其是隋唐以后建立在科举制基础上的任命制，制度化的程度要高得多。从理论上说，随着制度化程度的提高，辟署制终究要被任命制所取代，传统政治的实际发展也说明了这一点。但是，制度化程度高低不同的制度实际上是始终并存、相互为用的。