在中国古代专制集权的政治制度下，皇帝是军国大政的最高决策人。代表皇帝参与决策并且执行决策的是宰相。从秦始皇统一中国，建立中央专制集权统治以来，历朝历代的皇帝制度和宰相制度，既一脉相承，又有所变更。与西汉相比，唐代宰相没有汉代宰相权力那么大，也没有设立像太尉那样的中央最高军事长官。唐代中央决策机制以三省六部制为特色。
用现代政治制度的精神来考察，所谓三省六部体制，实际上是一种决策权、审议权和行政权合一的制度。在三省六部制度下，中书省出令，门下省审议，尚书省颁布执行。然而三省长官原则上都是宰相，实际参与制定决策的过程。另外，从唐初以来，其他官员还可以参议朝政等名义预宰相事。太宗时代，出现“同中书门下三品”、“同中书门下平章事”等称号，并且在高宗以后变成正式的宰相名号。唐代宰相在一起议政的地方叫政事堂，开元二十一年（723年）改为“中书门下”，并且于其后列置五房，即吏房、枢机房、兵房、户房、刑礼房，“分曹以主众务焉”（《新唐书•百官制一》）。对于唐代中书门下后列置五房的具体建制，今人虽然知之不多，但兵房主管军事方面的事务当为必然之事。
政事堂对于军事问题的处理和决策功能，原则上可以用“最高国防会议”的现代概念来表述。但在古代，无论是宰相还是中书门下政事堂，都不可能撇开皇帝独立决策行政，他们都只能以皇帝的名义发布政令。唐代皇帝与宰相讨论军国大政主要有常朝、入阁和延英召对三种形式。常朝是指文武五品以上职事官和清望官等每日或隔日在政殿（宣政殿）朝见皇帝，面奏政事。仪仗随百官退下后，宰相与皇帝议决大政。入阁是指皇帝在便殿（紫宸殿）接见九品以上官员朝见后，宰相与皇帝商议政事。以上两种都是皇帝与宰相在朝参仪式后进行决策。唐代后期，皇帝多在延英殿处理政事，有时专门就军国大政召见宰相，被称为延英召对（按，参加延英召对的官员，除宰臣外，也包括其他官员）。如果宰相有事要与皇帝面商，则称“奏开延英”。由于唐朝后期常朝并不常举，延英殿的御前决策形式便显得格外重要。这样，“开延英”便从一种朝参的仪式变成了决策的形式。我们且以《旧唐书》卷170《裴度传》中六次延英决策为例：
（1）元和十年（815年），裴度被刺客所伤，宪宗在拜相前一日宣旨给裴度说：“不用宣政参假，即延英对来。”
（2）元和十一年六月，蔡州行营唐邓节度使高霞寓兵败于铁城，朝廷内外一片惊慌。“先是诏群臣各献诛吴元济可否之状”，朝臣多言罢兵赦罪为便，“翰林学士钱徽、萧语尤切，唯度言贼不可赦”。宰相们揣摩“上必厌兵”，想在延英见皇帝时“以罢兵为对”。但是，“延英方奏”，还没有等宰相们开口，宪宗便直截了当地说，胜败乃兵家常事，“今但论此兵合用与否，及朝廷制置当否，卿等唯需要害处置。将帅有不可者，去之勿疑；兵力有不足者，速与应接。何可以一将不利，便沮成计？”
（3）元和十二年，裴度被任命为淮西宣慰处置使到前线督师，“度既受命，召对于延英”，裴度向宪宗表示“贼灭则朝天有日；贼在则归阙无期”。
（4）长庆初，穆宗罢裴度兵权，为东都留守，命元稹为相。“谏官相率伏阁门诣延英门者日二三。”
（5）裴度奉召至京师，向穆宗谢罪：“受命讨贼无功。”穆宗安慰他：“所谢知，朕于延英待卿”。
（6）敬宗欲巡幸洛阳，同平章事、山南东道节度使裴度“自兴元来，因延英奏事，帝语及行幸事”。
根据以上事例可以看出，“延英”已经成为皇帝同宰相讨论军国大政的重要场所。宰相见皇帝，或者皇帝要接见宰相，都要开延英。特别是上举第二条材料显示，延英的宰相们要就用兵策略、将帅任免、兵力调遣提出意见，是关于御前军事决策的典型事例。
御前会议讨论的当然不只是军事问题，但是重大的军事决策必须有皇帝的批准，才能实施。会昌年间，宰相李德裕指挥对泽潞的战争，大小之事，几乎都要奏请皇帝批准。如《请授王宰兼行营诸军攻讨使状》提到，“前月二十九日延英面奉圣旨，亦以两道节度同在一处非便。臣等商量，望授王宰兼行营诸军攻讨使……，未审可否？”可见在延英御前会议上，宰相已经面奉武宗皇帝的旨意。宰相们提出任命王宰为攻讨使的具体意见后，还要再次以书面形式请求皇帝批准。
中国古代皇帝制度的专制主义特征，决定了其权力运作的非规则性。也就是说，一方面有制度规定，另一方面，在制度之外，皇帝因个人喜好和政治生态的需要，并不按照规则行事。而且后者往往是政治权力运作的常态。从军国大政的决策这个层面上看，就表现为最高决策的皇帝极权和宠臣擅权的矛盾现象。所谓皇帝极权，是指皇帝独揽大权，是军国决策的最高仲裁者。但就是在极权之下，孳生异化的政治力量，使决策出现偏离皇权的倾向，特别是在皇帝为了控制臣下或皇帝无法控制臣下时，极权化必然导致决策权力的异化。于是撇开宰相——制度规定的决策者而产生了新的权力中心。在中国古代，不外乎三种势力：宦官、外戚、侍奉内廷的宠臣。在唐代主要就是侍奉内廷的学士和宦官。学士参与决策，诸如唐朝前期有所谓北门学士，唐朝后期有制度化了的翰林学士。宦官则主要有掌禁军的神策军中尉和掌机密的枢密使。在史籍上，这些人擅权的事实有班班记载，无须我们在此赘述。
那么，从制度层面看，为什么这些人能够左右国家军政决策？一般而言，并不是外戚、宦官或者学士取代了原来的权力中心，而是垄断了决策的资讯。因为，无论是皇帝或者宰相作出重大军政决策，都必须根据一定的资讯。在实际的政治运作中，有些决策根据是可以拿来讨论和说明的，有些是不可以拿来讨论或属于公私机密而不便公布的。但是，决策理由或者根据却是不可缺少的。皇帝只是信任宠爱的学士或者宦官提供的情报与建议，就主动或被动地使他们垄断了资讯来源，这是唐代宦官能够窃据权力中心的重要原因（宦官控制神策军只是派生的原因）。恰恰是在这个问题上暴露出唐代军事决策机制上的随意性。唐代中央军事决策的资讯及情报来源非常复杂。从纯粹技术层面来说，首先有边疆预警系统，如唐玄宗天宝末年安禄山军队侵逼潼关，曾经因为平安火不至而作出出逃长安的决定。其次是情报刺探系统，主要是监军制度，御史或者宦官担任监军，随时把前线的情况报告给朝廷。监军的情报与前线军队统帅给朝廷的正常军事报告的不同在于，前者直接报告给皇帝，而后者则应该上报给兵部。在藩镇时代，诸道进奏院充当了向朝廷提供军事情报的职责。武宗朝宰相李德裕的《李文饶文集》里收录了李德裕指挥平定泽潞和击溃回纥的许多章奏文表就具体生动地反映了这一点。藩镇的信息首先是传达到上都进奏院，然后报告给中央。最后就是情报分析系统，宰相、宦官或者学士等权臣就各种情报提出分析意见，由于他们控制了决策的资讯来源，从而左右了皇帝的军事决策。比如李林甫对玄宗封锁边疆战争消息，宦官李辅国以元帅府行军司马的身份控制战争前线的军事情报，所谓“大家（指皇帝）第做禁中，外事听老奴处分”，就是典型事例。
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