《群论》
唐太宗君臣论史论政与“贞观之治”
中国社会科学院研究员谢保成
“贞观之治”是中国历史上著名的升平之世。“贞观之治”的出现，与唐太宗君臣重视历史、善于总结历史的经验教训并努力付诸实践，有着密切的关系。
一、论史议政，蔚为风气
唐太宗即位之后便大兴“文治”。在即位的当年9月，他就收集了20多万卷书，放置在弘文殿，并在弘文殿旁设置弘文馆，精选天下才识渊博的人兼任弘文馆学士。他要求弘文馆学士隔天值一次夜班，先议论朝政，然后进入内殿与唐太宗讲论历史，商讨政事，有时甚至谈到半夜。
在政务之余，唐太宗经常挑灯夜读。贞观九年(公元635年)，他对自己的读史作了一个小结：“少从戎旅，不暇读书。贞观以来，手不释卷，知风化之本，见政理之源。行之数年，天下大治。’’ 从唐太宗谈论的一些历史事件中，可以粗略看出他以史为鉴的初衷。
贞观二年(公元628年)，唐太宗问过魏徵：我看《隋炀帝集》，发现他的文辞更像是尧、舜而不是桀、纣，然而他的行为举止为何正好相反呢?魏徵答道：“炀帝恃其俊才，骄矜自用，故口诵尧、舜之言而身为桀、纣之行，曾不白知以至覆亡也。，’太宗感叹道：“前事不远，吾属之师也!”
贞观三年(公元629年)年底，为了更好地总结历史经验，以资借鉴，唐太宗在中书省内设置秘书内省，组织人力专门编写南朝梁、陈，北朝齐、周，隋五个朝代的历史。此后数年，唐太宗多次谈到这五个朝代的治乱兴衰。贞观六年(公元632年)，他对大臣说：你们一定要为我思考隋朝何以灭亡的大事啊!十二年(公元638年)又说，我读史书，见前代帝王实施的善举，都是着力实行而不敢稍有懈怠。十五年(公元641年)他又说：我在朝政之余，读了很多前代历史，每当读到名贤忠臣殉国之事，常常产生想见见他们本人的冲动，掩卷慨叹不已!
贞观十七年(公元643年)，魏徵病逝。唐太宗亲自撰写碑文，并对大臣们说：“以铜为镜，可以正衣冠；以古为镜，可以知兴替；以人为镜，可以明得失。”我常常保持这 “三镜”，以防止自己的过失。现在魏徵突然去世，我失去了一面镜子啊!
在唐太宗的带动下，朝臣议政时常弓1古论今，以警当世。朝政之余，太宗常常和弘文馆学士虞世南一起读历史经籍，而虞世南谈论古代帝王为政得失，也总是带有规讽的意思。太宗与大臣讨论“凡事皆须务本”时，王硅则以秦始皇、汉武帝对外穷极兵戈、对内崇侈宫室，失安民之道为例，强调“亡隋之辙，殷鉴不远”。有一次在宴饮的空隙，太宗曾作诗《赋尚书》曰：“恣情昏主多，克己明君鲜。灭身资累恶，成名由积善。意思是说，肆意放任自己的昏君多，能够克己奉公的明君少；亡国灭身因为罪恶累累，功成名就由于积德积善。
朝廷大臣如此，后宫后妃也是这样。长孙皇后曾主持编撰历代妇人善事1 O卷，取名《女则》。她还专门撰文对东汉明德马皇后不能抑制外戚把持朝政，以致遗祸无穷进行了批评。
由此可见，贞观年间，特别是贞观前中期，唐朝朝廷内外渐渐形成了一种比较浓厚的论史议政的风气。
二、‘‘览前王之得失，为在身之龟镜"
贞观十年(公元636年)正月，《梁书》、《陈书》、《北齐书》、《周书》、《隋书》编撰完成，唐太宗嘉奖道：“将欲览前王之得失，为在身之龟镜。”意思是要通过这些史书找寻历代帝王的得失，作为自身施政的借鉴。
(一)“览前王之得失"：借鉴汉朝长治久安的经验，探究隋朝亡国的教训
唐朝取代隋朝，与汉朝取代秦朝颇为相似。秦朝统治短暂，大汉政权存在长久。隋朝统治短暂，唐政权怎样才能长治久安呢?唐太宗认为，可以从历史上寻找借鉴的便是西汉，尤其是“文景之治”的经验。
对于汉初几代帝王，唐太宗均有所评论，然而唯独对汉文帝不见责难。从汉文帝“农，天下之大本”的农本思想，“天下治乱，在予一人，唯二三执政犹吾股肱”的君臣一体思想，“举贤良方正能直言极谏者，以匡朕之不逮”的任贤纳谏思想，可以看出‘‘贞观之治’’与“文景之治”有很多相似之处。贞观初年，群臣看到唐太宗患有气疾，住地不宜潮湿，便商议修建高阁，却遭到太宗的反对：“昔汉文帝将起露台，而惜十家之产。朕德不逮于汉帝，而所费过之，岂谓为民父母之道也?，’一句‘‘朕德不逮于汉帝”，对汉文帝的崇敬之情溢于言表。
唐太宗看到了汉文帝的成功，大臣们进谏也多引用汉代史事进行劝诫。贞观十一年(公元637年)，朝廷内外奢侈之风有所抬头，马周上疏劝谏说：汉朝之所以能达到“文景之治”，主要原因在于文、景二帝能体察民情，去奢守俭。后来汉武帝之所以能开疆拓土，也是沾了文、景二帝节俭固本的光。没有文帝、景帝打下的基础，汉武帝难成大业。马周的用意就是希望唐太宗能效仿文、景二帝，节俭固本，去奢戒骄。对马周的话，唐太宗甚为赞许。
唐太宗君臣在借鉴汉朝经验的同时，更注意探究秦、隋两代亡国的教训，特别是隋朝灭亡的教训。唐太宗常说的一句话就是“殷鉴不远，隋朝就在眼前’’。这是贞观君臣“以史为鉴”的突出之点。
贞观前期，唐太宗与群臣反复讨论过周、秦“国运长短”问题，在肯定秦始皇历史功绩的同时，指出他同时是肇始秦朝灭亡的暴君。魏徵在《隋书》中对比了秦、隋两代：秦始皇并吞六国，汉高祖统一九州；可是继起的秦二世滥用威刑，隋炀帝猜忌刻毒，都导致群雄并起，自己也被部下杀死。结论是：隋朝的得失存亡，大体与秦朝相似。
《隋书》修成后的第二年，魏徵在上奏的《论时政疏》中作出一个理论性的总结：隋朝的灭亡“在于安不思危，治不念乱，存不虑亡之所致也’’。“若能思其所以危，则安矣；思其所以乱，则治矣；思其所以亡，则存矣。"应吸取隋朝危、乱、亡的教训，以求本朝的安、治、存，魏徵将历史的鉴戒功用提升到一个很高的地位。
(二)“为在身之龟镜”：重在自身借鉴
注重自身的躬行实践，是唐太宗与其他讲“以史为鉴”者的最大区别。唐太宗十分强调“以史为鉴”，关键是“为在身之龟镜”，重在“在身”二字。
即位不久，唐太宗对大臣们说：“若安天下，必须先正其身，未有身正而影曲、上理而下乱者。”贞观三年(公元629年)，他对房玄龄说：“古人善为国者，必先理其身。理其身，必慎其所习。所习正则其身正，身正则不令而行。所习不正，则身不正，身不正则虽令不从。’’都是强调当权者自身要率先垂范，这样才能治理好国家。
贞观十二年(公元638年)，群臣请求编纂太宗的文集，唐太宗当即表示：梁武帝父子、陈后主、隋炀帝都有文集行世，但照样没有挽救王朝统治的灭亡。作为皇帝不实行德政，光靠文章有什么用!他最终没有批准。
贞观十六年(公元642年)，唐王朝举国丰收，之后粮价下降，唐太宗对大臣们说：看到谷物丰收，作为万民父母，怎能不高兴呢!但越是这样，越要节俭，不能动辄奢侈浪费。我常想，能有财物分发给老百姓，使天下的百姓都能富足。假如能这样，我即使不听管弦之乐、不去打猎，也乐在其中。
唐太宗“以史为鉴”的目的是“为在身之龟镜”，大臣们“以史为鉴’’的谏诤，也往往直面太宗。唐初律令规定：2 1岁为丁，须交租服役；1 6岁以上为中男，无租役负担。太宗即位之初，下令征兵，中男1 8岁以上也要参军，魏徵认为这与律令不符，上奏反对。太宗又下了另外一道命令：中男以上，虽未满1 8岁，但身形壮大的要参军。魏徵仍然坚决反对。太宗恼怒地召见魏徵责问，魏徵正色回答：“竭泽而渔，非不得鱼，明年无鱼。焚林而畋(读作tian，打猎之意——编者注)，非不获兽，明年无兽。”同时反问：这样不遵守律令，如何能取信于民?经过多次争执，太宗终于明白，不仅竭泽而渔极为有害，以敕书替代律令还关系到取信于民的问题，于是撤回了当初下发的命令，并奖赏了魏徵。
贞观前中期，唐太宗的善于纳谏成为历史上流传久远的美谈。也正因为这样，大臣才能够无所畏惧地直言谏诤。
三、“以隋为鉴"与“贞观之治’’
唐太宗时常要求大臣们“思隋朝灭亡之事”，并从中总结出可资镜鉴的四个方面。
(一)治理国家、安抚百姓，关键在于节俭、安定
贞观初年，唐太宗对朝臣们说：隋炀帝大肆建造行宫居所巡游行幸，劳民伤财，人民最终不堪重负，纷纷造反。“以此观之，广宫室，好行幸，竟有何益?”“故不敢轻用人力，惟令百姓安静，无有叛怨而已。”魏徵也认为，隋炀帝骄奢淫逸、贪得无厌，对于下属进献的财物，稍不称意就用严法苛刑来惩处。上行下效，竞相攀比，最终导致隋朝灭亡。鉴于这样的认识，唐太宗君臣注意安抚百姓，尽量减少“劳弊之事’’。
唐太宗还注意“躬行节俭’’。他下令：自王公以下，第宅、车服、婚娶、丧葬等，规模必须符合其品秩，“不合服用者，宜一切禁断”。在太宗君臣的示范与提倡下，朝野上下形成崇尚节约的风气，史书称赞：“由是二十年间，风俗简朴，衣无锦绣，财帛富饶，无饥寒之弊。’’
(二)选贤任能、广开言路，是君臣协作、共同治国理政的有效途径
贞观之初，鉴于隋文帝“至察则多疑”的弊政，唐太宗深感君臣相疑，实为治国之大害。隋朝的灭亡，并不只是因为君主昏庸无道，朝廷中没有良臣也是重要原因。因此，唐太宗很重视广开才路，选任谋臣勇将，推心待士。历史上著名的“凌烟阁二十四功臣”，就包括方方面面的才俊之人。从秦王府的文武骨干到唐朝开国后大胆任用归顺之士和大量起用寒门之士，这三部分人组成为太宗王朝的决策核心，而且他们政见一致，彼此支持，显示出唐太宗用人之道的成功。这也说明“贞观之治”的局面之所以能够形成，其核心在于任贤致治。
唐太宗能够纳言兼听、从谏如流，是“贞观之治”最受推崇的一项重要内容。唐太宗多次向大臣们提出：“主欲知过，必藉忠臣”，你们看到哪些事情不利于民众，“必须极言规谏”。并表示，假如你们能够一直“不避犯触”，直言进谏，我何用担心社稷覆亡呢!魏徵以自己的切身体会说道：“陛下导臣使言，臣所以敢谏。若陛下不受臣谏，岂敢数犯龙鳞。”确实如此，倘若唐太宗像隋炀帝那样不喜欢别人进谏，魏徵也就不成其为魏徵了。
(三)自觉守法，形成“法平政成"局面
在总结以往各种亡国的教训中，唐太宗形成这样的认识：“自古帝王多任情喜怒，喜则滥赏无功，怒则滥杀无罪。是以天下丧乱，莫不由此。’’因此，唐太宗君臣注意采取措施，以保证律令的执行。
贞观元年(公元627年)发生了这样一件事情。一次，长孙无忌被太宗召见，情急之下未解佩刀入宫，出门时才被监门校尉发现。宰相封德彝认为监门校尉失职，应该处死；长孙无忌误带刀入，罚铜二十斤，太宗表示同意。大理少卿戴胄当即反驳：长孙无忌带刀入宫，校尉没有发现，两者同样是失误，为何一个只是罚铜而另一个要处死呢?太宗听后反思：“法者，非朕一人之法，乃天下之法也”，怎能因为长孙无忌是皇亲国戚而包庇他呢?于是又让重新审议，最终免去了监门校尉的死罪。这件事使太宗意识到，不应干扰律令的施行。此后，每当发现诏敕与律令有不符合的地方，他便要求各职能部门不能一味按照圣旨办事，一旦发现有与律令违背的，必须回奏。贞观六年(公元632年)，唐太宗又要求大臣们对自己临朝决断不符律令的，不要‘‘以为小事，遂不执言”，强调“大事皆起于小事，小事不论，大事又将不司救，社稷倾危，莫不由此”。
自觉守法和严肃执法，是“贞观之治’’的重要内容之一。唐太宗用制度来约束自己的权威，确保皇帝能够恪守律令，在历代实属罕见。贞观五年(公元63 1年)，错处张蕴古死
刑，事后他后悔说：我当时只是一时盛怒，就这样下令处决，这怎么可以啊!于是规定：以后凡是死刑，处决时必须五次复奏确认。
在唐太宗上述言行的带动下，贞观年间涌现出一批“多所弹究，不避权要"的执法官员。
(四)“中国既安，远人自服"的政策，创造了唐朝周边的和平环境
“中国既安，远人自服”的政策，是整个贞观年间对外关系的基本准则，也是“贞观之治’’的一大成就。
贞观初年，大臣多次议论对周边用兵。唐太宗认为：“自古以来，穷兵极武，未有不亡者也。，’隋炀帝多次征战高丽，劳役频繁，民怨沸腾，终于导致隋朝灭亡。当“贞观之治”大见成效之际，唐太宗回忆说：我即位之初，有人上书说君主“必须威权独运，不得委任群下’’；又有人声言要“耀兵振武，慑服四夷”，只有魏徵劝我“偃革兴文，布德施惠，中国既安，远人自服”。我听了他的话，于是天下大宁。
唐太宗对周边各部族实行和亲与“爱之如一”，也为后人称道。
在众多和亲与联姻之中，唐与吐蕃的和亲影响最为深远。文成公主在吐蕃生活了整整40年，促进了唐朝与吐蕃间经济、文化的交流。五代诗人陈陶曾这样颂扬她的贡献：
“自从贵主和亲后，一半胡风似汉家。’’
贞观二十一年(公元647年)，唐太宗总结了平定中夏、臣服戎狄的五条成功经验，其中第五条就是：“自古皆贵中华，贱夷、狄，朕独爱之如一。，一‘爱之如一”的政策，缩小了唐朝和周边部族的差距，推进了贞观年间民族融合的进程。
“中国既安，远人自服”，也成为唐王朝与亚洲、非洲等邦国交往的方针。“贞观之治”的成就，影响遍及域外远国，唐朝在当时的世界上享有很高的声望。“唐家子”，成为外国人对当时中国人的统称。
贞观初年，唐太宗常对大臣们说：“安不忘危，理不忘乱，虽知今日无事，亦须思其终始。”然而到了贞观中期，唐太宗开始沾沾自喜于“武胜古”、“文过古”、㈣怀远胜古”的功业。贞观十一年(公元637年)后数年，徭役不断；贞观十七年(公元643年)魏徵去世后，骨鲠直谏者已不多。贞观十八年(公元644年)以后，唐太宗越发好大喜功，因而唐王朝潜在的政治矛盾和社会经济矛盾也增加了。
《宰相》
唐代政治体制以开元十一年（723年）中书令张说奏改政事堂为中书门下为标志，发生了重大的转变。这个转变的意义不仅在于唐朝宰相制度的变化，还标志着中古时代国家权力运作方式的重大变化。
关于张说奏改政事堂为中书门下的背景，学界已有广泛的关注，并刊布了不少研究成果。最新探讨这一问题的专论是刘健明的《张说改政事堂为中书门下的因由》（注：载《第三届中国唐代文化学术研讨会论文集》，台北中国唐代学会，1997年。），文中对孙国栋、雷家骥、陈仲安、王素、袁刚、罗永生等此前的相关论著提出了批评，跳出从三省关系的演变分析这个事件的思路，着重从开元时期的相权及张说的政治生涯与政治理想去分析其奏改政事堂为中书门下的因由。刘健明的分析，为我们理解这个事件提供了具体而详实的有关官僚行为和政治斗争的背景资料，体现了作者从政局着眼分析制度变化的学术取向。吴宗国则认为张说奏改政事堂为中书门下是唐代政治体制不断演进的结果，“中书门下不仅继续具有原来政事堂决策的权力，而且由于办事机构的设立，开元初年政事堂兼掌行政的权力也从法律上肯定下来，并在制度上得到了保证。中书门下掌握了从决策到执行的全部权力，成为最高决策兼行政机关。唐初以政务处理程序分工为特征的三省制名存实亡”（注：吴宗国：《隋唐五代简史》，福建人民出版社，1998年，168页。）
关于以改政事堂为中书门下为核心的唐代政治体制转变的性质，日本学者较早提出了律令制破坏的观点。他们认为使职的出现和发展是律令制破坏的结果，谓使职为“令外之官”（注：如矢野主税《“使”制度の发生について》，《史学研究》12卷2号，1940年；砺波护《三司使の成立について——唐宋の变革と使职》，《史林》44卷4期，1961年。）。雷家骥在此基础上进一步提出“柔性体制”的概念，将唐代政治体制的变化称为“律令制度的破坏与柔性体制的出现”（注：雷家骥：《隋唐中央权力结构及其演变》，台北东大图书公司，1995年，4章。）。这种以律令制为中心进行的分析，较少顾及政治体制的实际运作。关于唐后期政治体制的运作，砺波护、陈仲安等学者提出了中唐以后行政体制以使职差遣为主的观点（注：陈仲安：《唐代的使职差遣制》，《武汉大学学报》1963年1期。），并广泛地被学界接受和进一步发挥。但使职差遣制仍不足以概括唐后期政治体制的总体特征。袁刚试图对唐代中后期的整体政治体制进行新的建构，提出了唐代中后期形成了由翰林、枢密和中书门下构成的新中枢，并取代了三省旧体制。这种观点实际上是按照三省分工签署制敕的机制勾画出的由三个新机构组成的旧体制，对于唐代中后期政治体制的概括还有待深入（注：袁刚：《隋唐中枢体制的发展演变》，台北文津出版社，1994年。参见笔者对此书的评论文章，载《唐研究》2卷，北京大学出版社，1996年。）。在近年发表的论著中，有不少对于唐代中后期的政治体制都有所涉及（注：如谢元鲁《唐代中央政权决策研究》，台北文津出版社，1992年；俞刚《唐后期宰相结构研究：专论六部侍郎平章事职权的变化》，《上海师大学报》1993年3期；俞刚《唐后期中书、门下侍郎平章事职权的变化及其特点》，《文史》39辑，中华书局，1995年。），但由于史料的限制和研究角度的局限，许多具体问题还未能有一个明确的解释，整体政治体制的运作程序还没有完整地揭示出来。
本文提出了“中书门下体制”的概念，以与唐代“三省制”的概念相对应。不过，如果要对唐代中后期的政治体制进行总体研究，全面论述中书门下体制的结构和运作机制，则需要从中书门下的机械建制和权力职掌、中书门下与皇权的关系、中书门下与三省六部及使职系统的关系、中书门下与地方行政体制的关系、以中书门下为中心的政务文书的运作程式等方面进行深入研究。本文主要分析改政事堂为中书门下后三省与中书门下的关系，尚书都省和中书、门下两省机构建制及其职权性质的变化，希望对进一步认识唐代政治体制的转变有所补益。
二 唐代中书门下体制的建立
从专制主义中央集权的总体特征上看，中国帝制时代的政治体制2000多年间似无实质性的重大变化，但在国家权力的运作方式上，却因社会政治、经济形势的变化呈现出不同的动作机制。从魏晋南北朝到隋唐之际，中枢政治体制演变的基本趋势是，中书、门下两省逐渐从内廷侍从机构演变为辅助君主进行决策的国家权力机构，与尚书省一起构成一个按职能和政务处理程序分工的有机整体，三省分工制衡，共同组成最高政权机关，三省制因此确立（注：参吴宗国《三省的发展和三省制的确立》，《唐研究》3卷，北京大学出版社，1997年。）。三省制运作的基本特征是：三省长官共为宰相，宰相集体在设于门下省的政事堂议事；三省职权合并在一起才构成完整的宰相权力，中书省具有出令权和勘议权，门下省则署颁制敕、裁决庶政，尚书六部成为政务执行的主体，其中门下省在日常政务的处理过程中处于枢纽地位（注：参拙稿《公文运作与唐前期三省关系中门下省的枢纽地位》，《史学论丛》，中国书店，1999年。）。
高宗、武则天时期，三省制开始发生变化。由于统治形势的变化，导致地方体制和中央行政体制的变化，尚书六部直接领导地方的体制面临着越来越多的不适应，使职应运而生并迅速发展。对于三省六部体制来说，使职是体制外的差遣性的职掌。使职因为有皇帝的特别授权，在处理具体事务的过程中可以跨越尚书六部，“不缘曹司，特奉制敕”（注：《唐律疏议》卷25《诈伪》“对制上书不以实”条疏议曰。），并直接“入奏天阙”（注：《旧唐书》卷94《李峤传》论御史出使之职。）。由于使职的这种特性，首先产生了一个归属问题。使职系统既是旧有体制所不能包容的，它作为一个行政系统，不能接受作为最高行政机关的尚书省的领导；但它又必须要一个上级机关来进行统领，纳入中央行政体制之内，而不可能直接由皇帝决断使职上报的政务，也不可能在皇帝之下另立一个行政系统。这就一方面对三省制下尚书省和门下省分层裁决政务的体制形成冲击，另一方面使新的中枢体制有了产生的必要性。
使职的这种特性，还使其形成了不同于尚书六部向上汇报政务的机制。使职最初是以个人身份参与政务处理的，他们是“特奉制敕”的皇帝的近臣。而近臣向上汇报工作，是以状的形式进行的，所谓“其近臣亦为状”（注：《唐六典》卷1《尚书省》左右司郎中员外郎之职条、《唐会要》卷26《笺表例》。），而不走律令制规定的以行政机构为文书主体的奏抄渠道。如开元初派往山东检查驱蝗工作的监察御史刘沼，一改此前驱蝗使的软弱依违，采取强硬措施，驱使百姓灭蝗，并“回改旧状以奏之”（注：《旧唐书》卷101《韩思复传》。）。所谓旧状，是指此前驱蝗使所上的状，刘沼在此基础上进行修改然后上奏，说明驱蝗使所上的文书为状。后来宇文融为劝农使进行括户，玄宗令其“并量事处分，续状闻奏”（注：《唐大诏令集》卷111《政事·田农·置劝农使安抚户口诏》。），其所上文书亦为状。
随着使职所掌政务范围的扩大，其所上状的内容范围不断扩大，性质也逐渐发生变化，从一些礼节性或建议性的文书转变为针对地方具体政务的汇报性文书。而状不经门下省申奏，或直接进呈于皇帝或通过中书省进呈（注：参李锦绣《唐“王言之制”初探》，《季羡林教授八十华诞纪念论文集》，江西人民出版社，1991年。）。如此，则随着使职的发展及其职权范围向行政事务的延伸，尚书省的行政职权在萎缩，以审驳尚书省奏抄为核心职能的门下省的职权也必将随之萎缩，地位随之下降，中书省的地位上升，三省平等制衡的机制在使职的发展过程中逐渐被破坏。
高宗时北门学士的设立，开启了内廷近臣在禁中参决谋议的机制。弘道元年（683年）裴炎移政事堂于中书省，完成了中书省在三省关系中居于主导地位的变革。这两方面的变化，都对中书省职权的转化起了促进作用。三省制下，中书省并不负责裁决政务，政务的裁决在尚书省和门下省。随着高宗以后议、表、状等文书的大量增加和中书省地位的改变，以及皇帝上朝议事的减少，中书舍人“侍奉进奏”的职掌逐渐发展为参议表章，从而逐渐获得裁决政务的职权。《唐六典》卷9所谓中书舍人参议表章，即指在门下、中书两省处理由下通上的文书的分工中，议、表、状等上于中书省，由中书省官员商量可否，连署而进奏与皇帝。中书舍人的这种权力，是在武则天以后逐渐取得的。政事堂移到中书省后，中书省成为政务运作的中心，正适应了议、表、状等奏事文书大量增加的形势。所谓“六押”和“五花判事”，就是对各种议表状的参议申奏（注：参袁刚《唐朝的五花判事和六押制度》，《安徽史学》1996年4期。）。
地方官上奏的表状原本必须经过中书省呈奏，但中书省的职权也只是“侍奉进奏”。随着地方事务的增加，地方官上奏的表状类文书越来越多，而且向具体政务的处理和裁决发展。景龙三年（709年）二月有司奏，诸州刺史都督以及京官五品以上在外者所上之贺表，“令礼部整比，送中书录帐总奏”；又说，“诸奏军国事者，并须指陈实状，不得漫引古今。凡须奏请者，皆为表状，不得则牒中书省”（注：《唐会要》卷26《笺表例》。）。这里强调“不得则牒中书省”，说明事实上已经有不少地方官直接向中书省汇报政务，这是中书省兼掌行政的开始（注：参拙稿《论唐高宗武则天至玄宗时期政治体制的变化》，《唐研究》3卷，北京大学出版社，1997年。）。
在中书省逐渐获得政务裁决权的过程中，尚书都省会决政务的职权在逐渐丧失。尚书左右仆射从贞观十七八年以后就长期缺置（注：参严耕望《唐仆尚丞郎表》，中华书局，1986年。），尚书都省会决政务的制度实际上成为虚设。长安四年（704年）以后，仆射从制度上退出宰相行列，三省长官共为宰相的制度发生转型（注：《唐会要》卷57《尚书省诸司上·左右仆射》。）。
开元以后，中书、门下两省长官兼任六部尚书的情况越来越普遍，六部官员拜相出席政事堂会议的人数也越来越多，原本由尚书都省会议裁决的政务，也就逐渐移至政事堂裁决。甚至出现了姚崇以中书令的身份牒报汴州刺史倪若水进行灭蝗之事。开元四年（716年），汴州刺史倪若水抵制姚崇领导的灭蝗工作，姚崇乃牒报若水，强令其采取灭蝗措施。面对朝廷的喧议，姚崇又对玄宗说：“此事请不烦出敕，乞容臣出牒处分。”（注：《旧唐书》卷96《姚崇传》。）姚崇的这种做法，正是中书省及政事堂政务裁决权的实际体现。在三省制下，这种事情无疑是由尚书左、右仆射进行处理，地方要将情况向尚书省汇报。
以中书令为首的政事堂逐渐改变了过去作为宰相议事之所的性质，成为宰相裁决政务的机关，中书令也成为了掌庶政的行政首脑。开元元年（先天二年，713年）十月姚崇担任中书令时，玄宗对高力士说：“朕任元之以庶政，大事当奏闻共议之；郎吏卑秩，乃一一以烦朕邪！”（注：《资治通鉴》将出自李德裕《次柳氏旧闻》，此事记于先天二年十月，大概是依据高力士所说的“陛下新总万机”之语。此时的政事堂宰相班子中，张说是中书令，刘幽求是尚书左仆射兼侍中，姚崇只是兵部尚书同中书门下平章事，并未成为宰相中的首要人物，也并未被玄宗完全任以庶政。《旧唐书·姚崇传》记其任兵部尚书同中书门下平章事之后，“复迁紫微令”。据《旧唐书·玄宗纪上》，改中书令为紫微令在先天二年十二月初一改元大赦之时，次年正月“紫微令姚崇上言请检责天下僧尼”的记载，说明姚崇任紫微令在开元元年年底或二年初，其时张说和刘幽求都已罢相。此事可理解为稍后姚崇担任紫微令之后发生的故事。）以中书令为首的宰相，在皇帝看来是任之以庶政的行政长官，完成了由“掌军国之政令”到“佐天子而执大政”的转变（注：《唐六典》卷9《中书省》中书令之职条。）。至开元十一年中书令张说奏改政事堂为中书门下，标志着中书门下体制的建立。
中书门下是宰相裁决政务的实体化常设机构，有自己独立的印、公文和僚属，其印称为“中书门下之印”，其独立裁决政务的公文称为“堂帖”和“堂案”，其僚属称为“五房”、“堂后官”（注：参拙稿《唐代中书门下机构建制考》，《北大史学》7辑，北京大学出版社，2000年。）。这是一套与唐前期三省制有着重大不同的政治体制，本文称为“中书门下体制”。相对于三省制来说，中书门下体制的基本特征是宰相有了裁决政务的常设机构，中书门下成为超然于三省之上的最高决策兼行政机关，使职和使职化的六部寺监成为政务执行的主体，涉及国家政务的公文书形成了新的上传下达程式。
由于这个转变是唐代政治制度不断演进的结果，而且许多体制结构和运行机制方面的关系都没有随着政事堂改为中书门下就彻底改变，在开元、天宝年间还处于一种模糊不清的过渡状态，所以当时人们并未对此予以特别的关注。《唐六典》编撰完成于开元二十五年（737年），尽管其中有的地方体现了改政事堂为中书门下之后的体制特点，但没有关于这次体制变革的正面记载。造成这种情况的另外一个原因，可能还与李林甫等吏治派官僚与张说、张九龄等文学派官僚的分歧有关。
现存关于此事的正面记载，最早见于《通典·职官三》宰相条，云：“旧制，宰相常于门下省议事，谓之政事堂。至永淳二年七月，中书令裴炎以中书执政事笔，其政事堂合在中书省，遂移在中书省。开元十一年，张说奏改政事堂为中书门下，其政事印亦改为中书门下之印。”《旧唐书·职官志二》门下省侍中条注曰基本与此相同。《新唐书·百官志一》对此有更为详细的记载：“初，三省长官议事于门下省之政事堂。其后，裴炎自侍中迁中书令，乃徙政事堂于中书省。开元中，张说为相，又改政事堂号中书门下，列五房于其后：一曰吏房，二曰枢机房，三曰礼房，四曰户房，五曰刑礼房，分曹以主众务焉。”相关的记载还有一些，如《资治通鉴》等，但大体为同一史源，不烦赘引。
改政事堂为中书门下之后，三省依然存在，但从机构建制到职权范围都发生了重大的改变。这是研究唐代政治制度史不易澄清但又必须澄
三 尚书都省机构和职权的变化及其与中书门下之关系
尚书都省的变化是三省制向中书门下体制转变的一个重要方面，这一变化是个曲折的过程。三省制下的尚书都省，是左右仆射会决庶务的政务裁决机关，也是政务文书上下的收发总署和勾检总署（注：王永兴：《唐勾检制研究》，上海古籍出版社，1991年。）。在唐代政治体制转变的过程中，尚书都省的地位不断下降，成为以左右丞为长官的中书门下下属的制敕下发过程中签署转发的机关，在国家政务的实际运作中不占重要地位（注：关于中书门下体制下尚书都省职权的具体论证，可参看拙稿《唐代中书门下体制下制敕文书的特性及其发布程式》，《国学研究》待刊。）。
改政事堂为中书门下后，中书门下取代尚书都省成为政务裁决的中心。在尚书左右仆射退出宰相行列的背景下，尚书左右丞成为都省的实际长官。《资治通鉴》卷212开元十三年春正月：“上自选诸司长官有声望者大理卿源光裕、尚书左丞杨承令、兵部侍郎寇泚等十一人为剌史，命宰相、诸王及诸司长官、台郎、御史饯于洛滨，供张甚盛”。这是将尚书左丞作为台省长官看待的。如果说这是司马光的语言，还不足以说明问题；那么，唐人自己将尚书左右丞看成都省长官，则见于陆贽《请许台省长官举荐属吏状》：“今之台省长官，皆是当朝华选，孰肯徇私妄举，以伤名取利耶？所谓台省长官，即仆射、尚书、左右丞、侍郎及御史大夫、中丞是也。陛下比择辅相，多亦出于其中。今之宰臣，即往日台省长官也，近之台省长官即将来之宰相也。”（注：《陆宣公集》卷17、《唐会要》卷51《识量上》、《册府元龟》卷313《宰辅部·谋猷》。）
需要指出的是，这种情况并不是左右丞对尚书令和仆射职掌的简单取代，而是随着中枢体制的变化，尚书都省的机构设置和工作性质发生了变化。在中国古代政治体制的演进过程中，不断有某个机构或官职的职权被削弱并被另外机构或官职所取代的现象。以往的研究往往过分强调了权力之争的作用，实则是由于社会政治、经济的变化引起体制的转换，从而带来权力运作机制或职务内容的变化，导致了官职权力重心的变化。职权被削弱的官职还执掌其原有事务，只是这些事务的重要性降低了，职权加强的官职则是其所掌事务的重要性提高了，而不是对其他官职职权的简单取代。将制度史的研究视角做如此转换，有利于进一步解释有关制度演进的问题（注：参拙稿《安史之乱与唐代政治体制的演进》，《中国史研究》1999年2期。）。
从实际情况看，左右丞要承担起尚书都省长官的职责，一般都要入相即带同中书门下平章事衔。如果左右丞没有带宰相衔，则需要以他官知尚书省事，尤以仆射和六部尚书知省事为多。唐代以尚书左右丞入相的仅有十余人（注：参张建利《唐代尚书左右丞初探》，北京大学硕士研究生学位论文，1992年。宋敏求说：“唐制，宰相不兼尚书左右丞，盖仆射常为宰相，而丞辖留省中领事。元和中，韦贯之为右丞，平章事，不久而迁中书侍郎”。此说不确。见《春明退朝录》卷中，中华书局，1980年，22页。），大部分时间里都有仆射或某部尚书知省事。以代宗时期为例，代宗初（763年），颜真卿以检校刑部尚书知省事（注：《旧唐书》卷128《颜真卿传》。）；永泰年间（765-766年）以侯希逸为检校尚书右仆射，知省事（注：《旧唐书》卷124《侯希逸传》、《新唐书》卷144《侯希逸传》。）；大历二年（772年）检校尚书右仆射、判左仆射田神功知省事（注：《新唐书》卷144《田神功传》。）；王昂永泰元年正月检校刑部尚书，知省事，大历五年六月复检校刑部尚书，知省事（注：《旧唐书》卷118《王昂传》。）。其他时期以左右仆射或六部尚书知省事的情况也很普遍，不必备举。对于左右仆射或六部尚书知省事的意义，似应从维护三省制的形式加以理解，而其未必就是尚书省的实际长官，也不能说明尚书都省地位的提升。
尚书都省的变化，与其说是左右丞地位上升，还不如说是尚书都省地位下降。以左右丞为长官的都省是作为中书门下之下签署转发制敕文书的机关，其地位自然不能与尚书左右仆射为长官的作为部分行使最高行政机关职权的尚书都省相比。
尚书都省的职官设置，除了左右仆射成为虚宠勋臣节帅的加官之外，左右丞、左右司郎中员外郎及以尚书都事为首的主典和吏员的变化不是很大，因为他们行使的还是尚书都省作为签署转发制敕机关的职能。这种职能是此前一直存在的，只是其统属关系发生了变化。
以上只是尚书都省变化的一种趋势，其间经历了反复曲折。安史之乱结束后，在对安史之乱进行反思的背景下，出现了一种回到开元以前制度的思想潮流。代宗和德宗初期政治体制的调整，就是以恢复三省制为目标的。这种改革的一个重要体现，在于恢复尚书都省“会府”地位以及尚书六部行政职权。正如严耕望指出的那样，“代宗大历中及德宗初年，君相深惜旧章之坠失，屡敕规复旧章，重建尚书省之地位与职权”（注：严耕望：《论唐代尚书省之职权与地位》，《唐史研究丛稿》，香港新亚研究所，1969年，73页。）。不过，代、德时期恢复尚书省职权的改革措施很快就被废弃，尤其是尚书都省始终没有恢复其早已失去的称为“政源”、“会府”的行政枢纽的地位。所以贞元二年（786年）崔造奏请恢复尚书省职权之时，仍请将尚书省六职令宰臣分判，即将政务汇总于宰相府署中书门下（注：《唐会要》卷57《尚书省诸司上·尚书省》。）。行政枢纽还在中书门下，尚书都省始终没有恢复其行政枢纽的地位。即如贞元四年八月吏部奏，“其状直送吏曹，不用都司发”（注：《唐会要》卷74《选部上》论选事。）。是令地方将有关官员资格认定的文书直接送到尚书吏部，而不经过尚书都省。尚书都省收转地方文书的职权也被取消。
在尚书都省地位下降的同时，尚书左右仆射逐渐与都省分离，成为重臣兼职所依托的重要头衔（注：但是尚书左右仆射也只是一种名誉头衔，其任命的制书也比一般任相制书轻。《春明退朝录》卷中云：“唐节度使除仆射、尚书、侍郎，谓之纳节，皆不降麻，止舍人院出制”。），故其上任的仪式往往非常隆重。如元和三年（808年）四月丁丑，以荆南节度使裴均为右仆射、判度支。己卯，裴均于尚书省都堂就任仆射。尽管人们对裴均的做法议论纷纷，但他以地方藩帅的雄厚实力，还是搞了一个隆重的仪式（注：《旧唐书》卷14《宪宗纪上》。）。不过，这件事引起了一场关于仆射上任仪式的大讨论。由于裴均依据的是开元时张说为右丞相（右仆射）上任时的仪注，而那次被认为是张说恃宠妄自尊大，而非旧典。元和六年（811年）朝廷就这种“越礼随时之法”进行了讨论，“于是修改旧仪，送都省集众官详议”。元和七年二月，尚书左丞段平仲汇总各种议论上奏，废除了“仆射上，受侍郎、中丞等拜”之礼（注：《唐会要》卷57《尚书省诸司上·左右仆射》。）。这就是《旧唐书·宪宗纪下》元和七年二月辛丑“尚书省重定左右仆射上任仪注”的过程。据《唐会要》卷57左右仆射条的记载，可知后来关于仆射上任仪注的争论还有多次，往往与任仆射者的身份地位有关。
无论仆射上任仪注的级别高低，那都是一些礼节、仪式上的事情，与仆射的实际职掌无关，更不可因此断定尚书省地位的重要与否。与仆射成为一种仪节之争的焦点相对应的是，尚书都省的衙署（称“都堂”）成为了一个礼仪中心。尽管在中书门下体制下政务运作的中心已转移到中书门下（或称为政事堂），但作为国家权力象征和礼仪中心的还是尚书都堂。一些由宰相主持的国事活动都在尚书都堂举行，如元和元年（806年）正月，顺宗去世后，宪宗停听政，以宰相杜佑摄冢宰，杜黄裳为礼仪使，右仆射伊慎大明宫留守，视事于尚书省。元和元年三月丙午，命宰臣监试制举人于尚书省，以制举人先朝所征，不欲亲试也（注：《旧唐书》卷14《宪宗纪上》。）。一些重大的礼仪性的宴会，一般也在都堂举行。“左右仆射上，元和以后，悉去旧仪，唯乘马入省门如故。上讫，宰相百僚会食都堂”（注：《唐国史补》卷下。）。处理一些重大的政治事件，往往也在尚书都堂。如泾原兵变以后，“吏部甲库，有朱ｃǐ＠①伪黄案数百道，省中常取戏玩，已而藏之。柳辟知甲库，白执政，于都堂集八座丞郎而焚之”（注：《唐国史补》卷下。）。
因为尚书都省成为了没有实权的象征性的机构和礼仪中心，其经济状况也就难以为继。以至正常的食堂开支都成为问题，故郑元要以河中羡余钱充助都省厨米（注：《册府元龟》卷507。）；更不用说屋舍的修葺了，故裴均请取荆南杂钱万贯修尚书省（注：《旧唐书》卷14《宪宗纪上》。）。
以上简要论证了中书门下体制下尚书都省地位和职权性质的变化，这种变化主要体现在：尚书都省作为左右仆射会决政务的行政中枢地位的丧失，以及原本作为一般程式性工作的签署制敕文书的职权成为都省职权的重心，尚书左右丞因此成为都省的实际长官，都省的地位下降，左右仆射则成为尊崇大臣的虚衔，仆射地位的高低与尚书省的实际地位无关。造成这种变化的主要原因在于唐代政务裁决的中心转移到了中书门下，国家最高权力的行使不再通过三省分工制衡的机制，而是以中书门下为核心形成了新的运作机制。
四 中书省机构和职权的变化及其与中书门下之关系
唐前期中书省的结构，按四等官制以中书令为长官，侍郎为副长官（通判官），中书舍人为判官，主书、主事等为主典。中书省的职掌主要体现在出令权和勘议权（注：“勘议权”一词，采用雷家骥的提法。参雷家骥《隋唐中央权力结构及其演进》，台北东大图书公司，1995年，405页。），凡是皇帝的命令需要发往尚书省诸司制为政令行下实施的，都要经过中书省的宣奉行，是为出令权；百官所上议表状，需经中书舍人进程与皇帝，并提出初步处理意见供皇帝决策时采择，是为勘议权。改政事堂为中书门下以后，中书令作为首相，成为中书门下执政机构的首长。自安史之乱以后，中书令逐渐虚空，常用做功臣节帅的加官。唐后期的中书侍郎则固定地都带同平章事为相，实际上成为中书门下的首长（注：俞刚：《唐后期中书、门下侍郎平章事职权的变化及特点》，《文史》39辑，中华书局，1995年。）。唐前期的四等官制至此完全发生变化。中书省职权的重心也因此发生转变。
中书门下系由政事堂改称而来，政事堂最先设在门下省，高宗去世（683年）后，裴炎自侍中除中书令，执政事笔，遂移政事堂于中书省（注：关于政事堂从门下省迁往中书省的时间和背景，参刘健明《裴炎迁政事堂事件考析》，《严耕望先生纪念论文集》，台北稻香出版社，1998年。）。开元十一年（723年）改政事堂为中书门下时，未见有移址的记载，中书门下仍然设在中书省。故中书侍郎同平章事一方面是中书门下的长官，同时名义上也是中书省的长官。大历十二年（777年）中书侍郎同平章事杨绾卒后，“时既无中书侍郎，舍人崔祐甫领省事，衮以为同中书门下平章事兼得总中书省，遂管综中书胥吏、省事去就及其案牍，祐甫不能平之，累至纷竞”（注：《旧唐书》卷119《常衮传》、《册府元龟》卷338《宰辅部·专恣》。）。在中书侍郎阙职的情况下，中书舍人就可以作为中书省的领导者承担起应有的权力与责任。其实，当时有中书令郭子仪，因在外做节度使，不能领导中书省，故崔祐甫以舍人领省事。这是中书侍郎作为中书省长官的例证。中书侍郎同平章事和门下侍郎同平章事与中书省的关系还是有所区别的。但是，常衮以门下侍郎同平章事的身份想要兼管中书省，也正说明了中书门下设在中书省，是中书、门下两省纳入中书门下领导之下的反映。在安史之乱以后的长时间里，中书门下与两省的关系始终处于一种过渡时期的冲突之中。
安史之乱以后，宰相格局在长时间内维持中书侍郎与门下侍郎平行的局面，宰相之间的矛盾都是在中书侍郎同平章事与门下侍郎同平章事之间展开的。门下侍郎同平章事为了与中书侍郎同平章事争夺对中书门下的控制权，便需要杜绝来自中书舍人的威胁，因为中书侍郎与中书舍人在名义上有领导与被领导的关系。《南部新书》乙载：“政事堂旧有后门，盖宰相时过舍人院，咨访政事，以自广也。常衮塞之，以示尊大”（注：又，《唐会要》卷53杂录载：建中四年，常衮为中书侍郎平章事。政事堂旧有后门，盖宰相过中书舍人院，咨访政事。衮欲自尊大，乃塞其门，以绝往来。《旧唐书·常衮传》此事不记时间。根据《旧唐书·德宗纪》、《旧唐书·常衮传》及《新唐书》宰相表等，知建中四年误，或为大历十四年；中书侍郎平章事当为门下侍郎平章事。）。舍人院是中书侍郎同平章事据以自广的阵地，所以担任门下侍郎同平章事的常衮要将其门闭塞。《旧唐书·杨炎传》记建中二年杨炎和卢杞的斗争：
旧制，中书舍人分押尚书六曹，以平奏报，开元初废其职。杞请复之，炎固以为不可。杞益怒，又密启中书主书过，逐之。炎怒曰：“主书，吾局吏也，有过吾自治之，奈何而相侵？”
门下侍郎同平章事卢杞请复舍人六押之制，是为了压制中书侍郎同平章事杨炎，说明舍人六押之制对中书侍郎不利。但杨炎所说中书主书是自己的局吏，正说明中书侍郎同平章事之所以比门下侍郎同平章事居于实力地位，就在于其与中书省官属保持着密切的联系，在中书门下办事的那些中书省官吏名义上是中书侍郎的属官（注：参俞刚《唐后期中书、门下侍郎平章事职权的变化及特点》。）。而卢杞以门下侍郎的身份逐之，是一种相侵的行为，说明当时两省的界限是分明的。建中三年（782年）六月诏，中书、门下两省各置印一面（注：《唐会要》卷54《省号上·中书省》。），便是两省区分的表现。
尽管中书省的官吏依然被看成是中书侍郎同平章事的属官，但是，中书省与中书门下的分离趋势亦日渐明显。在这个分离过程中，中书省逐渐向以中书舍人为首的专门负责撰写制敕的机构过渡（注：《春明退朝录》卷上引唐裴廷裕《正陵遗事》云：“舍人上事，知印宰相当压角”。说明中书舍人成为宰相领导下的起草制敕的机构。）。其中一个重要的表现，就是舍人院相对独立于中书门下之外（注：不过，因为中书门下设在中书省，中书舍人有时也可称为中书门下舍人。如《唐会要》卷69《剌史下》载大中元年正月敕：“自今以后，谏议大夫、给事中、中书门下舍人，未尝曾任剌史县令及在任有败累者，并不在进拟之限”。）。常衮堵塞的政事堂后门，就是中书门下通往舍人院之门。《唐摭言》卷3“过堂”条记主司领新进士见宰相之后，复见中书舍人，“主司复长揖，领生徒退诣舍人院”。相对独立的舍人院的存在，本身就是中书省朝着以中书舍人为首的专门负责撰写制敕机构过渡的证明。
以中书舍人为长官的独立的舍人院的存在，还可以从中书舍人有独立的公厨得到说明。唐代内外官员有公厨会食的制度，所谓“京百司至于天下郡府，有曹署者则有公厨”（注：《全唐文》卷612《虔州孔目院食堂记》。参拜根兴《试论唐代的廊下食与公厨》，载《唐代的历史与社会》，武汉大学出版社，1997年。）。公厨是按照机构设立的，同一机构不同级别的官员，在同一个公厨会食。如《唐语林》卷8载御史台会食的座次为，“杂端在南榻，主簿在北榻，两院则分坐。虽举匕箸，皆绝谭笑”。而据《旧唐书·李泌传》载，李泌入相后，“又奏请罢拾遗、补阙，上虽不从，亦不授人。故谏司惟韩皋、归登而已。泌仍命收其署餐钱，令登等寓食于中书舍人。故时戏云：‘韩谏议虽分左右，归拾遗莫辨存亡’。如是者三年”。
在舍人院内部，有了一定的职权分化，其中一位年深的中书舍人成为实际上的主事者。《旧唐书·杨绾传》载，肃宗时，杨绾“迁中书舍人，兼修国史。故事，舍人年深者谓之阁老，公廨杂料，归阁老者五之四。绾以为品秩同列，给受宜均，悉平分之。甚为时论归美”。而在众位中书舍人中有实际上的长官，也是舍人院成为独立机构的需要。
中书舍人之外，中书主书、主事等主管文书的胥吏系统在中书门下和中书省之间处于一种什么状态呢？其中有一些成为中书门下的堂后官，其地位和作用更加突出，成为唐代中后期影响中央政局的一支重要力量（注：参拙稿《唐代中书门下机构建制考》，《北大史学》7辑，北京大学出版社，2000年。）。至于中书省本身是否还有一些胥吏，包括令史、书令史等，史无明文，难以稽考。或者中书省的胥吏只是作为兼职充任中书门下堂后官的，其本职还在中书省。
总之，中书门下体制建立之后的中书省，由三省制下皇帝的机务秘书机关和宰相构成的一部分，成为了超越于三省之上的宰相府署所依托的办事机构。原中书省的副长官中书侍郎成为了中书门下的首长，尽管在名义上他还是中书省的长官，但中书省有逐渐走向独立的趋势，作为宰相独立府署的中书门下与中书省逐渐分离，中书省向以中书舍人为长官的专门负责撰写制敕的机构过渡。作为中书门下首长的中书侍郎同平章事与唐前期作为中书省副长官的中书侍郎，其地位和职权都发生了很大的变化，并影响到中书省机构设置和职权性质的转变。三省制下中书舍人在决策过程中的最重要作用是“参议表章”（注：李蓉：《唐代前期中书舍人参议表章问题》，北京大学硕士研究生学位论文，1995年。），中书门下体制下中书舍人的职掌，从开元时期以参议表章为主，转变为以起草制敕为主。且起草制敕之职逐渐使职化，形成为“知制诰”制度，并逐渐形成与翰林学士的分职。
由于中书舍人起草制敕成为纯粹的程式，并不能发挥决策作用，所以出现了起草的舍人“封还词头”的规定。《唐六典》卷9中书舍人之职条云：“制敕既行，有误则奏而改之”，所指当为改政事堂为中书门下之后的制度。中书舍人“封还词头”也有一些具体事例（注：《白居易集》卷43《论左降独孤朗等状》：“右。今日宰相送词头，左降前件官如前，令臣撰词者。臣伏以李景俭因饮酒醉，诋忤宰相，既从远贬，已是深文，其同饮四人，又一例左降。臣有所见，不敢不陈。……其独孤朗等四人出官词头，臣已封讫，未敢撰进，伏待圣旨。 长庆元年十二月十一日”。）。宋朝以后中书舍人封还词头的现象多了起来（注：《文献通考》卷51中书舍人条：“富弼为知制诰，封还刘从愿妻封遂国夫人词头。唐制，唯给事中得封还诏书。中书舍人缴词自弼始。”），这种封还也被认为与给事中的封还具有同样的性质和意义，以至称为“给、舍封驳”（注：《资治通鉴》卷35汉哀帝元寿元年“王嘉封还诏书”条胡三省注曰：“后世给、舍封驳本此”。）。
北宋元丰改制恢复三省后，设立了以中书舍人为长官的中书后省，分案办公，并通领中书省典检房（注：《宋史》卷161《职官志一》中书省舍人条。）。这是唐代舍人院发展的落脚点，是中书门下体制下中书省发展的必然结果。三省制下的中书省，其职权性质包括两部分，一是作为宰相机构的部分，一是作为宰相统属的为皇帝起草诏命的机构。改政事堂为中书门下之后，作为宰相机构的职权合并到了中书门下并获得了新的内容，但作为宰相统属的为皇帝起草诏命机构的部分，则保留下来，在机构设置上体现为中书舍人院或中书后省。在一切政令以文书运作为核心的中国古代帝国体制中，为皇帝起草诏命的职权一直是中枢权力的重要组成部分。从魏晋时这种权力归于中书省之后，一直到两宋时期，尽管中书省与宰相机构的关系不断有所变化，但都有以中书省或中书省官员为名的诏命起草系统。到元明清时期，起草诏命之职不再以中书省官员为名，而归诸起源于唐代的翰林学士或由此衍生而来的各种名号的学士。宋朝由翰林学士主内制、中书舍人主外制的“两制”，是这种转变的过渡，唐代中书门下体制下中书省职权的演进是这个转变的前提。
五 门下省机构和职权的变化及其与中书门下之关系
改政事堂为中书门下以后，门下省的机构设置与中书省一样，发生了相应的变化。侍中逐渐成为勋臣节帅的加官，或长期虚空。门下侍郎则固定地加同平章事为宰相，宰相都在中书门下办公，而不回本省处理省务。尽管门下侍郎名义上还是门下省的长官，但给事中逐渐独立地承担起门下省的事务，门下省向以给事中为长官的独立机构过渡。北宋元丰改制后，成立了以给事中为长官的门下后省，正是中书门下体制下门下省的发展方向。
但是，在唐朝，给事中始终没有在制度上成为门下省的长官，如果侍中和门下侍郎阙职，还要任命其他宰相“知门下省事”（注：如《旧唐书》卷9《玄宗纪上》：开元二十四年十一月侍中裴耀卿、中书令张九龄罢相后，在位的宰相只有兵部尚书兼中书令李林甫，兵部尚书同中书门下三品牛仙客，门下省没有长官，故在十二月任命牛仙客“知门下。省事”。《新唐书》卷133《牛仙客传》作“故以工部尚书、同中书门下三品，知门下事”；《旧唐书》卷9《玄宗纪下》开元二十六年正月乙亥，“工部尚书牛仙客为侍中”。说明牛仙客一直负责门下省的领导工作。又如，据《旧唐书》卷10《肃宗纪》和《新唐书》卷140《吕諲传》：肃宗乾元二年三月甲午，以兵部侍郎吕諲同中书门下平章事，次日（乙未），侍中苗晋卿罢相，在位的宰相除了吕諲外，还有吏部尚书李岘、礼部侍郎李揆、户部侍郎第五琦，门下省长官阙职，所以吕諲“知门下省”。会母丧解，三月复召知门下省事。）。不过，如果给事中加同中书门下平章事衔，就可以领导门下省，即使侍中和门下侍郎阙职，也不必以他官“知门下省事”了。如德宗贞元二年（781年）正月壬寅，给事中崔造同平章事，门下侍郎同平章事卢翰罢相，其后未见有以他官知门下省者。
在门下省机构设置的变化中，负责文书校勘的录事、主事及负责文书保管的甲库令史、负责送制敕的传制等构成的胥吏系统，也势必发生一些变化。如录事作为“吏长”，在三省制下的职掌是勘检奏抄，经录事勘检之后才由给事中读、黄门侍郎省、侍中审（注：《唐律疏议》卷5《名例》“同职犯公坐”条疏议曰。）。所以对他们的要求是明习律令、通晓文簿（注：《旧唐书》卷70《戴胄传》。）。改政事堂为中书门下之后，录事随门下侍郎同平章事到中书门下任职，似已成为中书门下堂后官的重要兼职者之一。所以张说在开元十三年（725年）封禅时提拔的人中，就主要是中书主书和门下录事（注：《旧唐书》卷99《张九龄传》，《唐会要》卷55《省号下·中书舍人》。）。
《旧唐书·职官志二》记门下省有令史11人、书令史22人，《唐六典》不记，《新唐书·百官志二》记令史22人、书令史43人。《新唐书》比《旧唐书》在数量上增加了几近一倍。据考证，《新唐书》反映了会昌年间的情况（注：叶炜：《隋唐中央文官机构“吏”制简论》，北京大学硕士学位论文，1998年。）。令史、书令史与文书的抄写有关，以给事中为实际长官的门下省并无多少文书的抄写任务，其人员的扩充，说明他们也是跟随门下侍郎同平章事进入到中书门下的胥吏系统，到中书门下五房负责文书的抄写。只是他们在名义上还是门下省的人员，借调到中书门下办事。这是两省侍郎同平章事在中书门下的一种平衡措施。为了求得两省侍郎在职权和地位上的相对均衡，门下侍郎势必需要将一些门下省的胥吏带到中书门下任职，令史、书令史当属于掌后官之外行遣文书的人员，且到唐后期其人员规模与中书省的“令史二十五人，书令史五十人”（注：《新唐书》卷47《百官志二》。）大体相当。不过，这种均衡还只能是相对的，毕竟中书省在中书门下占有地理优势，从《新唐书·百官志二》看，其设置的胥吏系统的人员，总体上比门下省还是要多一些。
改政事堂为中书门下以后，门下省职能势必发生变化。门下省在三省制下的作用，主要是对于一般政务的裁决以及制敕下颁过程中的覆奏和署名。《唐六典》卷8将给事中在上、下行文书运行中的作用概括为，“凡百司奏抄，侍中审定，则先读而署之，以驳正违失；凡制敕宣行，大事则称扬德泽，褒美功业，覆奏而请施行，小事则署而颁之”。给事中在决策过程中的主要作用是“审读奏抄”，以驳正违失。至于覆奏和署颁制敕，一般只是制敕颁行过程中的固定程式。唐前期不署敕的事例很少，因为三省制下重大决策的形成通过宰相集体商议，而一般少有如贞观初封德彝那样以仆射的身份直接向皇帝奏请以至给事中魏征不署敕（注：事见《贞观政要》卷2《纳谏第五·直谏附》，上海古籍出版社，1978年，66-67页。）的情况。一般政务的裁决，其权力则在门下省和给事中本身，也不存在不署敕的问题。
中书门下体制下，政务裁决机制出现了由以奏抄为主向以奏状为主的转变，一般政务多由宰相汇总以中书门下的名义直接向皇帝申奏，而后以“敕旨：依奏”的形式批准实施（注：参拙稿《公文运作与唐代中书门下体制》，北京大学博士学位论文，1999年。）。给事中的职掌也随之从以审读奏抄为主转变为以封还制敕为主。
由于奏状的申奏不经过门下省，由各种使职和使职化的部司寺监上于中书门下，中书门下进呈于皇帝，皇帝批准后再以敕旨的形式颁发，经过中书省宣奉行和门下省签署，给事中在决策程序中的作用由事先的审驳变为事后的检查把关。敕旨是对奏状的批复，有关政务的具体实施内容都是奏状上申明的，所以针对敕旨的审核，实际上也就是对奏状的驳正，封与驳具有了同一对象。这是“封驳”针对制敕进行审核之词义产生的制度变化背景。
本来“封还”与“驳正”是两个概念，封还针对于下行文书即皇帝的制敕，史籍中有许多给事中“封还敕书”的记载，虽多为唐后期的事例，仍可说明封还的含义（注：毛汉光搜罗了26个给事中封还制敕的事例，见《论唐代之封驳》，载台湾《中正大学学报》3卷1期，1992年。笔者发现还有可为补充者，如《旧唐书·穆宗纪》载“长庆二年八月己未，以绛州刺史崔弘礼为河南尹，兼东畿防御副使。给事中韦颖以弘礼望轻，封还诏书。上遣使谕之，乃下”。）；驳正针对于上行文书即百司奏抄（注：《通典》卷15选举三谓吏部授六品以下官的奏抄上于门下省后，“给事中读之，黄门侍郎省之，侍中审之。不审皆得驳下，既审然后上闻，主者受旨而奉行焉。”这是对驳正的具体表述。），二者合起来称为“封驳”。这是给事中职权的集中体现，只是在不同时期其侧重点有所不同。从开元中期以后，原本针对于奏抄一类上行文书的用语“驳正”，逐渐应用到对制敕类下行文书的审查程序之中。开元十九年（731年）四月二十六日敕：“加阶入三品，并授官及勋、封甲，并诸色阙等进画，出，至门下省重加详覆。有驳正者，便即落下，墨涂讫，仍于甲上具注事由，并牒中书省”（注：《唐会要》卷54《省号上·中书省》。）。这里的驳正，明显是针对制敕的。任官文件经中书省起草进画再出至门下省，标志着这件制敕已经成立。门下省通过墨涂的方式进行驳正，是在制敕成立之后的程序。这种程序反映的正是门下省职掌从驳正奏抄为主到封还制敕为主的转变。这个敕后来编入了格，成为唐后期被引用的法规。如《唐会要》卷54《中书省》载建中四年六月中书门下两省状，便引用了此敕。故有的学者认为这是唐后期给事中“涂归”诏书的最初法律依据（注：祁德贵：《论唐代给事中的主要职掌》，《中国史研究》1995年1期。）。此后，针对制敕的驳正、封驳便有了法律依据，逐渐频繁起来。仅《唐会要》卷54给事中条中就有数例，不烦备举。
到唐代中后期，封还和驳正有逐渐混用的趋势。如开成三年（838年）八月敕，“给事中封驳制敕，宜令季终具所驳闻奏”（注：《唐会要》卷54《省号上·给事中》。）。李德裕也说“且有司封驳，岂复秉宰相意邪！”（注：《资治通鉴》卷245文宗太和八年八月。）这种“封”、“驳”合一的趋势，实际上是以给事中封还制敕为主的。所以《新唐书·百官志二》门下省给事中条谓“诏敕不便者，涂窜而奏还，谓之涂归”。《唐国史补》卷下作：“黄敕既行，下有小异同，曰帖黄，一作押黄”。涂归或帖黄，比封还要进一步，不仅是不同意行下，还提出修改意见。在这种情况下，给事中具有一定的决策发言权，与纯粹的被动封还不同。但是，这种涂归或帖黄的方式并不常用。常被引用的元和三年（808年）李藩批敕事（注：《唐会要》卷54《省号上·给事中》载：元和三年，以国子司业李藩为给事中。时制敕有不可，遂于黄敕后批之。吏曰：“宜别连白纸。”藩曰：“只是文状，岂曰批敕！”裴洎言之，上以为有宰相器。俄而郑絪罢免，遂拜藩门下侍郎平章事。），只是一个极端的例子。
宋人根据中唐以后和宋朝本身给事中的职权，将唐前期给事中的职权归纳为“封驳”，且将“封驳”仅仅理解为对于下行文书的审查，理解为对中书省草制权的制约，实在是对唐前期三省制一个极大的误解。例如司马光在《资治通鉴》中将贞观元年唐太宗对王珪的那段话改写为“国家本置中书、门下以相检察，中书诏敕或有差失，则门下当行驳正”。将“驳正”理解为针对诏敕的行为。这种情况在其他大量的宋人著述中都可见到。由于对“封驳”的片面理解，致使宋人对三省制的理解停留在“中书出令，门下审驳，尚书受成，颁之有司”（注：《文献通考》卷50《职官四》门下省条引胡致堂曰。此种说法自宋朝以来就很流行，如赵升《朝野类要》卷1云：“中书拟定，门下进画，尚书奉行。”陈振孙《直斋书录解题》卷6《职官类》唐六典条云：“中书造命，门下审覆，尚书奉行。”王应麟《困学纪闻》卷13考史条注曰：“中书主受命，门下主封驳，尚书主奉行。”）这样一种笼统的概念上，而且一直影响到今天人们对三省制的理解，包括对“封驳”的片面理解（注：毛汉光撰有一系列关于唐代门下省作用的论文，除了《论唐代之封驳》外，还有：《论唐代制书程式上的官职》，《第二届国际华学研究会议论文集》，台北中国文化大学，1991年：《唐代给事中之分析》，《第二届国际唐代学术会议论文集》，台北文津出版社，1993年。这些论文将中日学者关于门下省在唐代政治体制中作用的研究推进了一步，但在有关“封驳”的问题上，仍然沿用了宋人的错误理解。）。“封驳”一词作为中古帝国体制中的一个重要概念，其词义是随着政治体制的变化而演进的。宋人理解的封驳，更多的是中书门下体制下的概念，却多被套用到唐前期三省制下，以至产生了很多误解。
当门下省的职掌变为以封还制敕为主的同时，仍未失去对上行文书进行审驳的职权。授官、断罪一类三省制下奏抄处理的事务，在中书门下体制下继续成为门下省审驳的内容。如白居易《授郑覃给事中制》所说，“刑名有未合于理者，得驳正之”，“有司选补不当者，得与侍中裁退之”（注：《文苑英华》卷381《中书制诰》；《白居易集》卷48《中书制诰》，中华书局，1996年，1010页。）。唐后期，门下“过官”之制在制度上还存在。如代宗时常衮为门下侍郎同平章事，主持过官，以至负责吏部选官事务的崔ｙòｕ祐甫还受到其压制，“所拟官又多驳下”（注：《旧唐书》卷119《常衮传》。）。贞元三年柳浑以宰相身份“仍判门下省”（注：时间据《旧唐书》卷12《德宗纪上》，柳浑知门下省事据《新唐书》卷142《柳浑传》。），属下的吏还告诉他应当主持过官。不过，门下侍郎同平章事主持过官，与其说是门下省的职权，还不如说是中书门下的职权。给事中协助侍中裁退有司选补不当者，是作为中书门下的下属机关行使职权的。至于其是否仍为奏抄，由于没有确切材料，只能暂且存疑。
以上论证说明：随着三省制向中书门下体制转变，门下省作为宰相机构的部分职权转移到了中书门下，而在以给事中为实际首长的门下省中，尽管还保留了对上、下行文书的审核之职，但其职权的重心已经发生转移，对上行文书的驳正逐渐减少，对制敕文书的封还成为其最主要的职掌。这是给事中职权发展的趋势，直到明清时期六科给事中的设立，仍具有对皇帝的命令进行驳奏的言官的性质。
六 结语
综上所述，改政事堂为中书门下之后，三省依然存在，而且在皇帝诏命的起草和审核等方面的运作机制更加完善，并一直延续到后世。中书门下体制下的三省，尽管还与宰相机构有着密切的联系，一般情况下三省长官皆由宰相兼领，尤其是中书、门下两省的名义长官必须由宰相兼领。但从机构建制上看，宰相与三省发生分离，宰相府署超然于三省之上（注：这一点也体现在中书门下体制下制敕文书的特性上。参见拙稿《从敕牒的特性看唐代中书门下体制》，《唐研究》6卷，北京大学出版社，2000年。）。宰相的职衔也从共为宰相的三省长官，发展到同中书门下平章事成为宰相的惟一署衔，这种职衔完全是以最高政务裁决机关中书门下为依托的。尽管中书门下体制下还是集体宰相制度，但宰相裁决政务，实行宰相轮流秉笔决事的制度，并逐渐向首相制度过渡。穆宗长庆（821-824年）以后，宰相的身份有了新的等级标志，即以馆阁职的加衔作为依据，不再以两省侍郎为宰相分工的依据。如宋敏求《春明退朝录》所说：“唐制，宰相四人，首相为太清宫使，次三相皆带馆职弘文馆大学士、监修国史、集贤殿大学士，以此为次序”。此后展开的两党之争，实际上是一种首相轮流组阁的形式。在这种背景下，中书、门下两省职权重新归位，以中书舍人和给事中为核心的中书、门下机构在国家政权中的地位和作用进一步明确，并一直影响到宋朝甚至明清时期。
在中国古代帝国体制中，皇权和相权共同构成了国家权力的主体，国家权力运作方式的变化是以二者关系的变化为主线的。从魏晋南北朝以尚书省为宰相机构，到隋唐之际三省共同构成宰相权力系统，再到开元以后和北宋时期以中书门下为宰相机构，不仅是宰相机构名号的变化，而且也是君相关系和国家权力运作方式的重大转变。三省制是从尚书省宰相制到中书门下宰相制的过渡形态，中书门下宰相制并非向尚书省宰相制的简单回归，而是纳入了三省制的运作机制，使皇帝与宰相之间的权力运作更加一体化。皇帝在不断强化最高决策权的同时，逐渐走向处理国家政务的前台；宰相逐渐被纳入到政务裁决和执行部门的体系之中，更多地作为“参总庶务”的政务官而不是“坐而论道”的咨询者。中书门下体制的一个重要特点，就在于宰相通过中书门下对行政事务的干预越来越强，甚至直接下行过去由尚书六部处理的事务。从唐代中后期到宋朝，宰相职权进一步朝着掌管具体政务的方向发展。这是后来明朝可以废丞相而以尚书六部直接面对皇帝进行施政的一个重要的制度上的前提。
由于三省制的一些运作机制被吸纳到中书门下体制之中，制度上相权对皇权的制约有所加强。即如中书舍人和给事中等中书、门下两省的主要官员，在尚书省宰相制度下是作为皇帝的侍从之职而设置的，在三省制下具有沟通内廷和外朝的性质（注：参拙稿《公文运作与唐前期三省关系中门下省的枢纽地位》，《史学论丛》，中国书店，1999年。）；而到了中书门下体制下，则成为了宰相统属的对皇权进行制约和监督的官职，此种性质一直延续到帝制的终结。另一方面，中书门下体制下皇帝与宰相在机密决策环节和重大人事任免问题上的距离越来越大，原本在决策环节上沟通内外的机构成为了皇帝命令的执行者，为内廷学士和宦官的干权提供了新的权力空间。正是由于中书门下体制建立和三省职权重新定位带来的以上变化，导致了其后政治体制发展中一个看似矛盾却客观存在的现象，即君主专制越来越强化的同时，皇权所受的制约也越来越加强。
从中国古代帝国体制演进过程看，从三省制向中书门下体制的过渡，中书门下体制的建立及三省机构和职权的变化，是中古时期国家权力运作方式上的重大转变。
